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民族地区贫困治理阻滞因素及政策路向——基于TOE 理论框架的分析

发布时间:2019-06-12   作者:祁志伟   浏览次数:

【摘 :以政策文本作为民族地区贫困治理阻滞因素的研究对象,既有利于促进研究范式与工具方法的视角创新,也有利于厘析治理困境,提升治理效率。广西壮族自治区扶贫官网公开发布的政策数据显示,技术因素对当前民族地区贫困治理的特征最为显著,也是关键阻滞因素; 其次是环境因素,尤其是法律规范与社会参与方面的阻滞性相对明显; 而组织因素相对较弱。文章从TOE理论分析视角拓宽了贫困治理研究的视野,为当前民族地区贫困治理提供了学理性和实践性的参考。

【关键词】: 民族地区; 贫困治理; 阻滞因素; TOE理论

  

一、问题的提出

  “贫困治理”作为治理话语理论的附属内容和延伸,其对“善治”与“共同富裕”理论倾向性事实已经做出明确的“实践行为”,同时,能够根据这些倾向性及时做出调整和改善。基于诸类既有“实践行为”的检视并发现,贫困治理场域内节点研究的特征选择、对象描述和研究范式,聚焦“主体”与“客体”的视角选择似乎成为既定的学术路向与分析焦点,而阻滞因素作为节点性的描述与解释亦难以跳出一种被“理论化”和“实践化”了的学术研究框架,毕竟大部分的研究都将问题研究网络中具有共同意识者聚焦在了统一的话语平台之上。例如,现有民族地区贫困治理阻滞因素或现实挑战等问题的研究聚焦方向:(1) 特殊的地缘政治、自然环境与人文环境; (2) 治理理念、治理能力与治理工具; (3)历史发展、经济社会发展与生态环境;(4) 人的认知、智慧与自我实践能力。这些以贫困“主体—客体”逻辑进行的研究在传统意义层面的确为贫困问题的解决与政府决策提供了实质性的价值,然而,从联合国、西方发达国家与我国贫困治理的现实来看,战略文件与议程设置则是贫困治理的第一步,即贫困问题的解决要以政策文本作为先导,继而展开实践探索、理论检验与现实对照。从分析视角来看,目前鲜有以贫困政策文本为考察对象的研究。基于此,可以尝试一种新的学科视角,形成“主体—客体—文本分析”的研究范式,全面检视“国家—社会—个体”在贫困治理中的角色和影响若遵循如此的分析逻辑,研究视角转换则成为必然条件。

  “视角转换”是社会科学研究进展的重要标尺。贫困治理阻滞因素研究视角转换,阶段性地完成了“单一”样本的维度解释与“多元”要素的变量描述,以及“个体”研究向“共生”聚类的系统性理论嵌入。美国公共政策学家哈罗德·拉斯韦尔认为,处于异样情境之下的问题会因条件的不同而出现多重概念判断和科学解释,这也是比较研究方法的缺陷之一。“将比较作为手段和方法,就意味着研究将致力于寻找差异的来源,即做出‘解释’,这才是促进理论进步的途径。”事实上,贫困治理阻滞因素的分析不止于比较研究的“共同体”基础,更有待于将政策文本以“第三方”的形式融入,以期在公共管理学科话语与治理场域内突破既有范式的窠臼,探寻政策文本现实关照与扫描的差异化阻滞影响,尝试构建文本分析视角下解决贫困问题的新图景。

二、文献回顾与理论基础

 (一) 贫困治理阻滞因素与现实困境文献梳理

  1.民族地区贫困治理阻滞因素。自从脱贫攻坚进入决胜阶段以来,民族地区贫困治理阻滞因素已成为当前的学术研究热点,不同的研究方法和视角集中体现于最新理论研究成果之中。曹昶辉以乡村振兴的视角分析了民族地区农村治理现状,并指出边疆民族地区人才流失、非传统安全问题、生态环境破坏以及产业发展后劲不足等,既是乡村振兴战略实施的困境,也是贫困治理的阻滞因素。王飞基于民族地区的深度调查与数据分析认为,扶贫政策效果不佳、地方特色产业发力不足、公共服务保障能力偏低、边民流失,以及金融扶贫风险等是当前亟待重视和解决的问题。赵晓峰认为,民族地区贫困人口多、贫困面广及贫困覆盖率高的事实,是影响贫困治理有效性的主要因素。亦有学者指出了不同维度的阻滞性因素,例如少数民族地区人口流动、自我内生动力不足、基层治理体系不健全、治理能力脆弱及政策实施的“短期效益”等。

  2.民族地区贫困治理现实困境。国内部分学者对民族地区贫困治理现实困境进行了多维度解析,主要聚焦于贫困地区、贫困问题与贫困户三个方面。钱力等通过集中连片地区贫困形成机理的分析,进一步认为,民族地区基础设施薄弱、优势资源开发欠缺、贫困群体主观能动性差及贫困识别机制不精准,是当前贫困治理的瓶颈。孙鲁云等基于多维贫困测度的方法指出,贫困识别与瞄准机制缺乏系统性政策设计是导致贫困治理进程缓慢的关键。贾林瑞等通过对深度贫困地区的田野调查分析指出,民族地区贫困户自我脱贫能力不足与脱贫意愿较低的现实是贫困治理的最大障碍。李俊杰、耿新以“三区三州”为例,从基础设施、自然资本、市场化水平层次及文化观念等方面分析了当地贫困治理的困境。也有一些学者利用多维贫困测量方法认为,民族地区的教育水平、地质地貌、固定资产与自然灾害是农户脱贫面临的现实困境。

  通过以“贫困治理”为主题的数据检索,近年来关于精准扶贫、精准脱贫、减贫治理及脱贫攻坚等方面的论文数量呈持续上升趋势,体现了当前贫困治理研究的前沿热点与发展方向。从研究选题、关键词和研究内容来看,阻滞因素、障碍性因素、治理困境或现实问题的研究基本沿用“主体—客体”的研究逻辑框架,政策文本分析方法尚未得到充分应用。

 (二)TOE 理论基础

  TOE 理论是 20 世纪 90 年代由 Tornatzky Fleischer 共同提出。TOE 理论认为,影响企业采用信息技术的因素可分为三大维度: 技术、组织和环境。随着该理论的迅速发展,其被广泛应用于信息系统研究诸领域,通过互联网信息技术的采用,改善传统商业模式,形成具有竞争力的商业核心链。由于“竞争”的双维度技术特征,组织内部必须采用技术转型,组织外部则需搭建组织和客户之间的合作关系。然而,在越来越多的学者采用 TOE 理论分析框架解决实际问题时,逐步发现了组织因素也是阻碍信息技术吸收和商务组织推广的重要因素。外部环境的不确定性、行业内竞争的压力以及政府法律法规同样会影响电子商务技术的采用。从当前 TOE 理论分析框架的成熟度和应用领域来看,以技术维度、组织维度和环境维度考量组织本身发展的阻滞因素,其实际应用的范围已经延伸至政府部门、社会组织与企业等众多部门及其政策行为。

三、研究过程

 (一) 文本来源与研究方法

  1.文本来源。政策文本来源及归类梳理。研究以广西扶贫信息网 2016 2018 年公开发布的“自治区政策文本”为统计来源。文本收集主要围绕两个方面展开: 一是广西壮族自治区扶贫办政策的执行; 二是贫困治理政策文本的科学制定与印发。基于科学研究的准确性和有效性特征,研究过程中首先确保了政策文本收集渠道的公开性和准确性,以官方平台数据为依据,即“广西扶贫信息网→政府公开信息→政策文本→自治区扶贫办政策文件”的获取路径。依托该平台共收集的 113 份政策文本数据,根据研究主题和 TOE 理论需要,从技术、组织及环境维度对样本进行了归类分析。在政策文本统计归类过程中,考虑到政策文本的特征、类型和数量等多重性因素,故根据政策文本标题和具体内容对既有样本进行类属划分,划分的主要依据参照技术、组织和环境因素的 10 项指标属性进行匹配,删除重复性转发的政策文本,最终作为研究对象的样本共计 96 项。

  2.研究方法。本文主要采用政策工具研究法与文本内容分析法,研究过程包括: (1) 结合政策文本应用范围构建 TOE 三维因素分析框架; (2)采取就近或相似原则,对预先收集的有效政策文本进行归类、编码与赋分,最后根据编码情况进行统计研究。

 (二) 分析框架建构

  1.TOE 理论分析框架。TOE 理论分析框架将影响组织技术吸收的因素分为技术因素( 动力) 、组织因素( 基础) 和环境因素( 保障) ,该理论分析框架强调不同影响因素对组织自身发展的分力与合力。结合 TOE 理论发展的既有研究、学术特征及应用指向,本文在三大因素传统视角下设计了符合政策文本分析的 10 项指标。技术因素主要包括技术平台基础和技术支持两个层次,组织因素包括资金配置、管理制度、人力资源培训和服务保障四个层次,环境因素包括高层领导支持、政策方案、法律法规与社会主体参与四个层次。依据“贫困治理阻滞因素”的研究主题,三大维度的考量各有侧重点: 技术维度突出关于扶贫开发信息管理系统、电子化台账记录、贫困人口系统动态管理,以及贫困识别指标录入等政策文本; 组织维度着重分析央地专项扶贫财政资金的安排、扶贫工作管理制度、扶贫干部专业和技能培训,以及扶贫典型案例选编、扶贫资料宣传和发放等政策文本; 环境维度旨在筛选贫困治理中关于党和国家领导层的支持、地方脱贫治理的具体政策方案、扶贫信访暂行管理办法,以及社会多元主体参与贫困治理的政策文本。对样本进行属性分类,更便于检视当前政策文本设计、制定及执行对于贫困治理的阻滞程度,以期能从比较分析和文本优化的视角提出科学性和可行性政策路向。

  2.政策文本编码。根据 TOE 理论分析框架,对 96 份有效政策样本进行梳理分析,依次设置政策类别、关键内容分析单元、因素属性、政策编号( 创建编码) 等要素,最终形成政策文本分析编码表。其中,关键内容分析单元主要依据文本的标题和核心内容提取,在此基础上根据 10 项指标进行属性分类; 政策文本编码的创建依据: (1) 技术维度为 1,组织维度为 2,环境维度为 3; (2) 技术维度包括平台基础和技术支持,分别编号 1 11 2; (3)组织维度包括资金配置、管理制度、人资培训和服务保障,分别编号 2 12 22 32 4; (4)环境维度包括高层支持、政策方案、法律法规和社会参与,分别编号 3 13 23 33 4

四、研究结果分析

  广西扶贫政策文件在 TOE 理论分析框架中的应用是较全面的,兼顾了技术维度、组织维度和环境维度,同时,也从不同层面反映出广西扶贫事业发展中政策文本的阻滞因素。尽管近些年确定了阶段性的脱贫成绩,“但依然面临来自资金来源、组织制度、贫困地区现状及贫困社区参与能力等方面的困境”。其中,技术维度政策文本总分值为 7 分,占比 730% ; 组织维度政策文本总分值为 48 分,占比 50% ; 环境维度总分值为 41 分,占比 4270% 。综观三类维度的阻滞因素,政府扶贫事业发展中政策文本的影响程度因理念、范式和方法而不同,从维度分值和所占比例来看,其与阻滞因素之间存在内在的逻辑关系。

  技术阻滞因素方面,其总分值和所占比例处于最低位置,平台基础类政策文本单项共计 3 分,占比 313% ; 技术支持类政策文本单项共计 4 分,占比 417% 。两者分布相对均匀,但总体上反映出该因素是当前贫困治理中的关键阻滞因素,技术因素在贫困治理政策文本和实践中的设计与应用尚不充分,阻滞特征最显著。技术因素在政策文本中的阻滞性主要表现在技术的兼容性方面。技术兼容性强调广西民族地区贫困治理内部技术环境和现有的“脱贫攻坚大数据平台”、动态数据管理系统及贫困识别扫码平台等硬件的兼容程度。根据 TOE 理论,技术兼容性越高,则越有助于贫困治理政策的扩散,从政策编码平台基础、技术支持与人资培训的样本分析比例来看: (1)大数据平台与技术支持在资源供给者与社会需求者方面的正常运行机制尚未成熟; (2) 技术平台管理方式、效益产生方式及使用者价值观亦会影响技术的兼容性;(3) 技术共享与政策支持在政策文本中的定位不够突出; (4)政府和社会对技术化因素的认知及干部技术能力培训影响政策创新。党的十八大以来,“互联网 + 扶贫”、大数据扶贫信息化管理、数字化扶贫等一系列科技因素融入了贫困治理,从国内既有经验可知,亦有国内部分地区借此方法顺利脱贫。从当前来看,尽管广西在贫困治理过程中已经上线了“广西脱贫攻坚大数据平台”,属于民族地区贫困治理信息化的示范区,但从政策文本的规划、出台及执行来看,两年内平台基础和技术支撑的相关政策文本仅 7 份,主要包括从贫困户识别信息录入和脱贫动态信息管理两个方面。这也从侧面说明技术条件在广西贫困治理中的供给相对不足,尚未充分发挥技术引领和信息传动的基本功能,这也是阻滞当前民族地区脱贫攻坚的重要短板和未来扶贫领域亟待正视的时代课题。

  组织阻滞因素方面,资金配置政策文本单项共计 16 分,占比 1667% ; 管理制度政策文本单项共计 14 分,占比 1458% ; 资金配置和管理制度政策文本分布相对均衡,而人力资源培训政策文本单项共计仅 7 分,占比 729% ; 服务保障政策文本单项共计 11 分,占比 1146% 。政策文本分析显示,组织维度内资金配置、管理制度和服务保障的阻滞性相对较弱,而人资培训的阻滞性相对显著。从当前沿海部分地区贫困治理的实践经验可以看出,资金配置到位、管理制度科学、人力资源培训优化和服务保障配套跟进的条件下,组织本身才会对新技术产生吸纳,进而消除障碍性因素。资金管理、管理制度、服务保障三项指标分别反映出: (1)当前广西贫困治理的中央和自治区专项扶贫财政资金配置相对到位,共有 16 项政策安排,尤其以阶段性扶贫资金大清理的政策安排为主; (2)完善并出台了脱贫攻坚中关于行政性和事务性管理制度,防止贫困治理末端“微腐败”的现象,例如,开展扶贫系统查处身边的“四风”和腐败问题管理制度等; (3) 服务保障突出了干部下沉、政策宣传及材料发放的重要性。分析上述三项指标可以发现,尽管这项政策文本指标在 96 项样本中占据相对优势,但缺乏与之相对应的绩效考核评价体系以及扶贫干部对管理制度价值遵循的具体内容; 部分文本的具体执行路径并不详细,甚至一部分文件尚停留在概念和口号层面。这对扶贫政策的采纳和创新有一定的影响。尤其值得关注的是,人资培训的分值和占比反映出广西贫困治理中人才培训和技能技术掌握方面的政策供给较为缺乏,尚未形成可持续性、系统性及有针对性的循环机制,已成为当前亟待克服的阻滞因素之一。

  环境阻滞因素总分值和占比介于技术因素和组织因素之间。其中,高层支持政策文本单项共计 9 分,占比 938% ; 政策方案文本单项共计 18 分,占比 1875% ,属于 10 项指标中的最高分值和比例; 法律规范政策文本单项共计 10 分,占比 1040% ; 社会参与政策文本单项共计 4 分,占比417% 。从已经开放的文本数据来看:(1)政策环境阻滞因素相对比较明显,大数据共享数据平台的开放与高层的支持密切相关,既包括中央领导层面也包括地方领导层面的支持,9 项政策指标的具体内容中“行政介入”“行动纲要”之类的话语依然不足; (2)政策方案文本以“实施方案”为主,强调了政府和扶贫干部的职责,而忽略或降低了对贫困户互动行为的政策要求; (3)法律法规以“试行办法”为核心,这说明一方面缺少扶贫政策领域的法律规范,另一方面缺少与其他领域法律规范的互动衔接与交融; (4)社会其他主体参与贫困治理的积极性不高,样本中只有广西当地保险行业和广东广西合作扶贫模式,政府扶贫的模式基本上处于单向流动,缺乏社会力量的共同参与和互动,政府与社会的互动性不足。

五、研究结论与启示

 (一) 研究结论

  研究以 TOE 理论分析框架为切入点,对广西扶贫信息网 2016 2018 年公开发布的 96 项有效扶贫政策文件进行了技术维度、组织维度与环境维度的文本分析,结合关键内容分析单元,使当前广西民族地区贫困治理政策阻滞因素得到进一步呈现,研究结果显示如下。

  1.政策文本中技术、组织和环境因素对贫困治理的阻滞程度有差异。根据研究结果分析,政策文本中技术因素对于当前民族地区贫困治理的阻滞性最强,特征最显著; 其次是政策文本环境因素,尤其体现在政策文本中缺乏对于法律法规制定与社会多元主体参与的范围、内容互动和落实路径等设计,该因素特征相对明显; 政策文本中组织因素对贫困治理的阻滞性相对较弱,总体来看,资金配置、管理制度与服务保障政策文本被认为是相对容易的。

  2.技术问题是阻滞贫困治理的首要因素,需要优先解决。技术问题包括软件设施、硬件设施以及技术支持。对照民族地区当前贫困治理中技术应用实践发现,一是信息化认知意识与普及程度并不高,公共信息化资源配置投入不足。以广西扶贫政策文本为例,尽管当前广西扶贫文件中也涉及基层扶贫信息“留痕”的意见,而事实上,人工作业和无网作业是常态,政策设计中并未使政府领导层、社会层和贫困主体层的认知得以优化,公共信息化资源点的覆盖率和规划性内容较少,以贫困县、贫困村、贫困户为据点的动态管理数据库尚未在技术平台体现,最终导致扶贫效果缺乏系统性和连贯性,出现上下级信息不对称的现象。二是大数据挖掘和应用尚停留在样本层面。大数据智能化管理重点在于数据挖掘和应用两个方面,而当前大数据智能化管理的范围拘泥于自治区层面,缺少与县、乡镇和村的信息互动,主要原因在于县及以下扶贫部门缺乏大数据贫困信息管理的现代化体系。三是政策技术支持影响技术平台功能,阻滞贫困治理进程。从广西扶贫政策技术支持来看,仅有 4 项政策技术支持侧重于信息录入与指标采集,整体上缺乏实际性的政策技术,由此可知,民族地区信息技术不发达的普遍事实与政策文本中技术因素的不完善,对于当前民族地区贫困治理在一定程度上仍将产生重要的阻滞影响。

  3.人资培训和社会参与的广度及力度不够深入。政策研究样本的局限性在于: 一方面,人资培训的政策文本设计数量较少,文本中关于“人资培训”的相关主题只包括政府部门人员和扶贫干部,其他主体并未较好地体现,缺乏政策内容的广度; 另一方面,培训内容的政策制定多是宏观、短视性的制度安排,缺少具体操作方法和目标设置,例如广西雨露计划扶贫政策并没有完整的培训课时安排、培训内容分类及培训效果评估等,总体来看,人资培训政策设计的深度和远视性不足。社会参与作为新时代贫困治理的重要抓手,在政策样本中效果并不明显,这也是广西民族地区贫困治理的阻滞因素之一。2014 12 月,国务院办公厅印发《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》,2017 12 月,国务院扶贫开发领导小组印发《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》,两个文件的核心主题均以“社会参与”作为地方贫困治理的政策引领,而目前广西民族地区对于上级文件的政策解析、补充完善、地方拓展,以及实践操作均处于基础性状态,尚未激活社会内生动力和多元主体协同扶贫的活力。

  4.政策文本视角的研究属于学科研究范式的创新和尝试。以政策文本作为分析民族地区贫困治理阻滞因素的“第三方”要素,从学科研究视角突破了传统“主体—客体”的惯性,能够更好地检视和对照当前贫困治理政策和实践的偏差。从贫困治理阻滞因素的理论研究来看,主体研究视角强调贫困地区、贫困户及贫困群体的精神认知和造血能力; 客体研究视角注重外在环境的影响。主客体的研究忽视了基于二者之间发生“权变”的要素场域,即主客体之间交互作用的元素———政策文本。贫困治理过程中场域要素不断变更角色和位置,政策文本视角的阻滞因素是对传统分析结构的解构和优化,易于形成对贫困问题的整体性和系统性认识。

 (二) 政策路向

  基于上述 TOE 理论框架下扶贫政策文本的分析,未来广西及其他民族地区贫困治理中消减阻滞因素的政策路向可以将以下几个方面作为切入点。

  1.优化政策文本的结构。民族地区贫困治理是决胜我国打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会的关键一步。结合当前广西及其他民族地区贫困治理的实践,未来扶贫政策的制定、出台及实施应该尝试从技术维度、环境维度到组织维度不断完善和优化,强调政策的应用性和实践性。第一,加强扶贫政策中技术要素的顶层设计,重视民族地区大数据信息平台开发和信息管理体系构建,尤其是自治区( ) 扶贫办、县扶贫办,以及县以下地方扶贫部门信息管理平台信息共享的试点和推广应用,民族地区政府扶贫部门可以赴沿海地区学习考察,学习总结信息化挖掘和管理的经验; 全面提高乡村网络覆盖率,确保大数据信息动态管理的自动化、可持续性及透明化; 跟进后期技术服务,政策中要新增“采用公共服务购买形式获得数据平台”的内容,防止信息技术平台成为贫困治理中的一道“摆设”。第二,人才培养和技术创新依然是当前民族地区扶贫政策的重点,要建立培养民族优秀扶贫干部制度和资格认证制度; 自治区级政策和财政投入要向农牧山区倾斜,建立扶贫行业不同级别的标准; 加快贫困乡镇和贫困村干部信息技术能力的提升,多渠道培育新时代背景下以自媒体技术手段引领乡村脱贫致富的能人。第三,政策中要明确财政资金投入的准确目标、具体方向和治贫绩效,尤其要完善和细化对扶贫资金配置无效、挪用或者贪腐等行为的监督机制,除此之外,还要在既有政策文本基础上增加或补充关于资金配置的绩效评估内容。第四,积极动员社会力量参与贫困治理,拓展现有政策文本,转变“文本—文本”的思维模式,要因地制宜地在上级文件的基础上有效吸纳和鼓励社会力量融入,除了明确政府自身职能以外,企业、社会化组织及社会化资源等都可以作为补充和丰富既有文本的具体内容,同时,也要明确社会力量参与扶贫的条件、内容、路径及潜在风险防范等细节。

  2.提升扶贫政策工具的连续性。当前对广西扶贫政策文本的分析说明: (1) 部分政策存在短视效应,政策之间的连贯性和弥合性不足; (2)政策技术维度、组织维度和环境维度之间存在较大的差距;(3)民族地区面临着实现全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战时间紧、任务重的现实挑战,要充分发挥政策工具的推力和拉力作用,以政策工具的连续性作为切入点,才能消减贫困治理的阻滞因素。从目前来看,政策文本应用中的技术问题是贫困治理的主要阻滞因素; 人资培训具有阶段性特征,系统性和连贯性不足; 社会主体参与处于探索阶段。因此,一方面,要从技术维度、组织维度及环境维度化解扶贫政策存在的问题和潜在的风险,补充完善多维度扶贫政策的可持续发展路径; 另一方面,制定全方位的考核评价体系,制定详细的考核评价指标和实施方案,从顶层设计层面保证政策在不同实施阶段的连续性和可操作性。

  民族地区贫困治理阻滞因素是当前我国贫困治理面临的共同挑战,也是全面建成小康社会必须正视的社会现实问题。尽管以政策文本作为分析对象,研究民族地区贫困治理阻滞因素存在一定的片面性,但的确能够为民族地区政府扶贫部门打开一扇窗,形成一种基于政策规范性治理的话语体系,为民族地区贫困治理提供一种研究思路。

  

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  编   辑:史  雅  楠