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民族地区精准扶贫的政治溢出效应

发布时间:2019-06-09   作者:张现 洪陈翎   浏览次数:

【摘 要】:以民族地区贫困的性质、精准扶贫的政治运行机制、扶贫绩效的溢出效应三个问题为线索考察了海南中部四县、湖北省恩施州和贵州黔西南自治州等民族地区的脱贫攻坚现况,认为财力支出型贫困户与社会脱嵌型边缘户分别是农户对接市场、对接社会的失败,精准扶贫的成功实施取决于农户对接市场、对接社会的成功与否。精准扶贫基本动力在于科层体制与基层政权的整体性动员,民族地区的扶贫攻坚具有较为明显的政治溢出效应,主要表现为群众路线在民族地区的进一步落实,培养出一批少数民族“三农干部”和增强了民族地区的国家认同等。因此,扶贫作为一场整体性运动,政府部门需要正视精准扶贫的溢出效应,在打好精准扶贫收尾仗的同时,算好民族地区精准扶贫的政治账。

键词】:精准扶贫 驱动机制 政治溢出效应 国家认同

  

贫困治理是现代国家治理的重要内容,消灭贫困是社会主义国家本质的一种体现。在贫困人口上,“我国贫困人口分布的重要特点之一,就是少数民族人口和贫困人口在地域分布上的重合”。在地理范围上,341个民族自治区贫困县和592个国家扶贫开发工作重点县、680个集中连片特殊困难地区县,具有空间耦合性,是精准扶贫的重点和难点。习近平在20世纪90年代指出,“全国扶贫工作的主战场已开始转移到少数民族地区”,加快少数民族地区的经济发展,“这是社会主义时期处理民族关系问题的主要内容,是少数民族工作的主要内容,也是少数民族的根本利益所在”。因此,研究民族地区的精准扶贫,对丰富我国扶贫理论、制定持续性扶贫政策具有重要的理论意义和实践意义。

本文以201610月至20191月对海南省中部四县、湖北省恩施土家族苗族自治州(以下简称恩施州或恩施)和贵州省黔西南布依族苗族自治州(以下简称黔西南州或黔西南)等少数民族地区国家贫困县的调研为基础,以民族地区贫困的性质、精准扶贫的政治运行机制、扶贫绩效等三个问题为线索,考察民族地区的贫困发生机理和类型、精准扶贫的驱动机制和展开逻辑、精准扶贫的绩效,从而对民族地区的扶贫工作形成整体性的理解。

一、现阶段民族地区贫困的本质内涵

按照一般定义,贫困一般是指物质生活困难,即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。我国政策所瞄准的贫困户也是以此为核心指标的。在2008年以前,我国设定了两个扶贫标准,即绝对贫困标准和低收入标准2008年两者合一,以当时的低收入标准作为国家扶贫标准(人均纯收入1067)。不管是绝对贫困标准、低收入标准还是现行国家扶贫标准,都强调其经济内涵,按人均纯收入计算的。因此,扶贫的主要策略是增加贫困户的收入。有学者指出,1949年以来民族地区70年扶贫推动力以经济增长为主,“绝对贫困的度量标准主要是经济福利,而一个国家整体经济福利的提高主要依靠经济增长,因此,经济增长成为任何国家减少绝对贫困的前提”。这既透视出贫困的经济本质(收入贫困),又勾勒出扶贫的基本逻辑(收入增加)。“在经济匮乏期,多数贫困研究将农户贫困的原因局限在收入方面具有合理性”。但是伴随着社会经济的发展,从收入方面去理解当前贫困的性质具有一定的局限性。我们要拓展理解贫困的视角,进而理解民族地区的贫困。

()劳动力的转化与财力支出型贫困户

2018年,笔者到湖北恩施地区和贵州黔西南地区调研,从表面上看,该地区贫困户的收入与一般户的收入水平并不差多少。可以说,从村庄整体性来看,农户收入水平呈现出均质化的特征:村民收入分层并不明显。但值得一提的是,不管是村民还是政府,对贫困户资质的认可度非常高。那么,什么是贫困户的标准呢?从调研来看,两地贫困户的标准可以从四个方面来理解:一是劳动力能否转变为家庭生产能力,二是不被计算收入的“生活”,三是被裹挟的“人情”,四是家庭发展的支出。这四方面的分析具体如下。

首先看劳动力,两地贫困户的收入主要为两大块:特色农业经营收入和劳动力务工收入。在农业生产资料(田地、林地)大致相同的情况下,农户收入分层主要依据是劳动力能否转化为家庭发展能力。这两个地区的贫困户的普遍特征是由于种种原因,家庭缺少劳动力或者劳动力无法转为家庭生产能力。正如恩施州一位村党支部书记所言,“我们这边的贫困户不是钱的问题,很多贫困户是发展性问题”。其次看他们的生活。在家庭生产方面,恩施州和黔西南州都有杀年猪的习俗。在当地人眼中,花费时间打猪草不能算作耽误打工的机会成本,年猪也不能算作家庭的财产性收入,更不能算作家庭吃肉的支出。贫困户的标准不能与喂养年猪挂钩。从常理来看,喂猪卖猪构成家庭发展的逻辑,而从民族习惯来看,喂猪杀猪构成家庭生活的逻辑。再看他们的人情支出。走人情在人类学视野里表达为礼物经济,阎云翔把人情分为表达型和工具型,表达型的人情更涉及道德和感情。恩施州和黔西南州的人情具有伦理、情感和工具计算的复杂性。从伦理、情感来看,不论是海南中部四县,还是恩施、黔西南,少数民族的人情往来基本是以自然村寨为单位,人情往来有着村寨共同体建设的文化功能。但是人情往来往往相互竞争形成过度仪式性支出。有报道指出,人情消费构成了农民尤其是贫困户的沉重负担。人情消费支出已经影响到家庭发展性积累。最后看扶贫户家庭发展的支出。一个家庭要摆脱贫困,关键在于发展。家庭发展途径主要有二:投资家庭产业和投资教育。前者主要是通过变现劳动力而实现的家庭价值生产,如老人、小孩等“剩余”劳动力价值的实现,青壮劳动力实现充分就业等。后者主要是通过投资子女教育,实现劳动力素质的提高,从而实现贫困的代际阻断。在均质化的村庄内部,假如有两个小孩上学,哪怕这家收入水平高于一般贫困户,但因家庭发展财力支出较大,一般都会默认评为贫困户。

在均质化的村庄内部,家庭劳动力能否转化为家庭发展能力是关键,这是最贴近扶贫的经济内涵。从上述四点来看,支出型贫困构成我们理解民族地区贫困发生机理的另一面向。支出型贫困是指由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发事件等原因导致的绝对生活贫困。喂猪生产逻辑的生活化理解,使家庭价值生产内部消耗,并不能转化为家庭资源积累。刚性化的人情往来成为贫困户的一大负担,耗费家庭资源。治病、教育等财力支出构成贫困户生活贫困的背景。在收入均质化的前提下,劳动力和显性家庭支出构成村民评议贫困户的标准,贫困的收入指标在地方社会被转化为支出指标。

()指标识别中的社会脱嵌型边缘户

精准扶贫的核心逻辑是谁是贫困户,精准扶贫是从扶贫对象的精准识别开始的。前面我们对贫困的地方性理解做了解释,那么从政府精准扶贫的操作角度如何做到精准识别呢?

“以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级性治理是解决政策执行失真难题的关键”。扶贫对象在政策执行中操作为扶贫指标,扶贫指标的层层分配是纵向高位推动的政策执行。据调研得知,整体指标的确定是国家根据以往数据测算出来的,这个测算已经考虑了计算偏差。整体来讲国家指标呈现出富裕状态,即从绝对贫困标准来看,上面拨下来的指标肯定是有剩余的,一般来说贫困县的贫困村指标在户数的35%左右。民族地区的贫困发生率和贫困指标略高于一般贫困县。在精准扶贫中,扶贫是户的概念而非人口概念,贫困户而非贫困人口构成精准扶贫政策的靶向目标。就三地的调研来看,上面给的贫困指标都出现剩余状态。指标的落地体现为剔除逻辑与认证逻辑的互构。

所谓剔除逻辑,是贫困户从多到少的一种识别过程,性质是从贫困户“是”到“非”,识别标准是绝对贫困的操作化。即以经济指标为标准的刚性认定,超过标准,不管什么情况,都不能是贫困户。所谓认证逻辑,是贫困户从无到有、从少到多的识别过程,性质是贫困户从“非”到“是”,标准是社区贫困的概念,即以社区贫困的概念为标准的弹性认定,贫困表现为一种社会概念,而不是单单以经济贫困为标准。从经济角度来讲,绝对贫困是很轻易地能识别出来的,关键是相对贫困户的识别。对相对均质化的村庄来说,剩余指标给谁都是“错给”,不给谁都是“漏评”,出现了贫困性质界定与村庄收入分层均质化的结构性矛盾。地方的操作手法是先剔除再认证。如黔西南的“四有人员”和恩施州的“五不进”。“四有人员”“五不进”政策的实质是从社区认定的角度,赋予贫困以社会性的内涵,把扶贫工作变成治理工作的结果。于是,贫困标准既包括了财富和收入、消费的概念,如吃财政饭、购买商品房、做生意,购买大小汽车等;也有了社会性概念,如人品、习惯和地方伦理等。常见的认证方式有协商式和村寨选举式。恩施州和黔西南州采取的都是村寨协商式。剔除与认证的结果,体现了经济指标与地方性社会标准、政府与民族村寨社区的执行差异。贫困户的认定加入了民族的价值与伦理。这样的结果,一是能够筛选出村庄社会中真正被认可的贫困户,二是可能会出现边缘户,即从经济意义上属于贫困但没能纳入扶贫政策。

()民族地区贫困的发生机理

财力支出型贫困与社会脱嵌型边缘户是农户对接市场、对接社会的失败。贫困户从生成逻辑上讲是参与市场与社会竞争的失败者。一是因先天因素的无法参与竞争或者竞争失败。如因缺乏技术、缺乏劳力、缺乏生产资料等,这是贫困户生成的基本逻辑,其治理策略是补全法。通过扶贫政策补全其发展的制约因素,如提供种苗、小猪等生产性资料,从而增强其市场、社会竞争能力。不过这类贫困户本身就是参与市场竞争的失败者,补全因素后再次参与市场竞争,仍然有很大的失败风险。补全法是增加贫困户参与市场竞争的机会和成本优势即使赋予贫困户以生产资料,但是由于能力不足,他仍可能是社会竞争和市场竞争的失败者,并不能一次性改变贫困户与整体市场博弈的结果。二是伴随着社会经济的发展,家庭积累赶不上家庭支出增长的速度,家庭生产不能转化为家庭积累,从而在人情竞争与社会竞争中失败。其治理策略在于移风易俗,减轻社会不良竞争,从教育、医疗和社会保障等方面进行减负性扶贫。三是因人品(赌博、吸毒等)、习惯(有能力和条件如土地等,但因为懒而不被认定)和伦理等(孤居单户老人,但是子女都有赡养能力的不入贫困户)而不被村寨社区认定的边缘户,这是农户对接社会的失败。虽然这类贫困户有些没有纳入国家扶贫体系,但值得纳入理论分析的视野。边缘户是农户对接村庄社会的失败,必须扶贫先扶志。值得指出的是,适度允许此类边缘户的存在,对治理贫困反而是促进作用,有利于在村寨社会内部形成奖勤罚懒的社会伦理。

二、民族地区精准扶贫的政治运行机制

“脱贫攻坚工作是当前一项重大政治任务”,这句话出现在不同的扶贫动员文本中。从民族地区的贫困发生机理来看,贫困户的产生是农户对接市场或对接社会的失败,政府资源和政治力量的介入构成扶贫的主要逻辑。对调研的三个民族地区而言,脱贫攻坚工作更是政治挂帅。精准扶贫的运行机制,体现为以中心任务为核心的政治运行机制,其基本动力在于官僚体系与基层政权的整体动员。

()动员机制的组织架构:尖刀班、扶贫专干与驻村工作队

扶贫任务下来后官僚体系以扶贫攻坚为中心任务,在系统内进行整体性动员。“运动式治理的要害是叫停原有的常规机制,打断其惯性和节奏……政治动员的突出特点即是震动、突破按部就班的科层体制,在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域、部门”。海南省中部四县、黔西南州建立的指挥部体系与恩施州建立的尖刀班体系是典型的突破常规的科层体制而进行的整体性动员。指挥部体系和尖刀班体系在实质上是一样的。在层级上,脱贫攻坚战指挥部形成县乡村三级“指挥体系”,县级设置总指挥长(县委书记和县长作为总指挥),乡级设置大队长(乡党委书记和乡长作为大队长),村级设置中队长(驻村第一书记作为中队长)。指挥体系的负责人全部是科层制编制内成员,这意味着指挥部体系在层级上打破层级制的同时又保持了科层制压力,形成指挥部的战斗力。在范围上,形成包片区、包村制、包组制的作战单元,划定脱贫攻坚作战区域。设立作战单元的意图在于在传达科层层级压力的同时,在作战单元内将挂钩乡镇的县领导、乡镇干部、第一书记、驻村工作队员、村两委干部、帮扶责任人、村民小组组长等各方面力量打包成合力。在恩施州,尖刀班从省州县乡四级部门抽调人员组成,目前县直部门50%的人员、乡镇80%的人员下沉,要求“岗位在村、工作在村、吃住在村”。

指挥部仅仅是科层内部的动员,要真正形成整体性合力,必须要把科层内压力传达到基层社会。行政任务只有转化进入基层权力系统并启用社会机制才能真正落地。① 这个任务仅仅靠指挥部成员是完不成的。尽管三地都把县直部门、乡镇力量等下沉打包成指挥部或者尖刀班,把县直和乡镇的力量下村了,成立驻村工作队,但是国家与社会的对接联系,必须有村庄中介,这里的中介就是村庄里的明白人。只有明白人才能使扶贫的信息传达下来(信息的充分传达和对称),才能使群众相信,才能使扶贫行动的交易成本最低。恩施州的扶贫专干就是社会层面的组织架构。在村庄设置扶贫专干,充实村庄落实扶贫工作队伍,是基层政府的当然选择。尖刀班“一组一干”要放到“一村一扶贫专干”的背景下才有意义。没有扶贫专干作为中介,尖刀班是沉不下去的。20163月乡镇开始探索设置扶贫专干,2017年所有村庄基本配齐。恩施州的扶贫专干,从人员性质上是政府聘用人员,是村庄内部的能人,是村庄社区的“街头官僚”。2018年底的村两委换届选举,几乎所有的扶贫专干都选进了村两委,成为基层自治干部。扶贫专干也因其独特的政策与政治背景,有着勾连政策设计与政策落地的线索意义。特别是对恩施州而言,该地区在治理结构上有民族特色,以前村组干部发工资和坐班的干部只有村支书1人,现在扶贫专干转为村两委成员后,变成了34人拿工资坐班干活,乡村治理的力量真正下沉了。

海南省中部四县和贵州省黔西南也在村庄层面进行整体性动员,其机制在于包保干部、第一书记和驻村工作队三层架构。县直部门或者企业对贫困户直接包保到户,包保干部是点对点、户对户、人对人的帮扶架构。驻村第一书记主要从机关企事业单位在编在岗的工作骨干中,选派政治素质好、工作作风实、综合能力强、健康具备履职条件的优秀干部驻村。其中,第一书记必须是中共正式党员、县以上单位处科级干部或处科级后备干部。第一书记的工作具有官僚层级优势,能够从村庄出发实现与上级的跨层对接、对部门资源进行竞争与争取。驻村工作队各地不一,一般有第一书记、乡镇包村干部、村两委干部、致富能人等人员构成。具有常驻村庄的优势,构成精准扶贫的主要推动力量。

()动员机制的动力塑造:层层加码与保障激励

海南中部四县、恩施州和黔西南州三地在做整体动员时,都存在层层加码、自我加压的情况。如海南省琼中县2018年的三率一度工作要求和考评结果均要超过国家标准。其中,群众认可度要达到98%,超过国家规定的90%标准;贫困人口漏贫率、错退率要控制在1%,考评结果为0%,而国家标准均为2%;综合贫困发生率降低到了022%,国家规定的摘除贫困县帽子的标准为3%。层层加码、层层落实构成压力性动力,保障机制和晋升激励构成冲动性动力。

层层加码、层层加压、层层落实,主要基于工作容错率、压力传导和脱贫政绩冲动的考虑。首先是工作容错率,扶贫考核是以省际交叉互评和第三方评估为主要手段的,这就可能与自我评估的数据有所出入。拔高工作指标是防范评估误差和工作失误,使指标有了更大的容错空间。其次是压力传导,对于县级领导来说,不摘帽(贫困县的帽子)就脱帽(官帽子),是有巨大的行政压力的。上级通过大张旗鼓、数字加压的方式,使扶贫任务层层分解,实现行政压力在层级内的传导,最终压在层层落实上。最后是脱贫政绩冲动,扶贫是中心任务,是政治任务和第一民生,也是最能出政绩和亮点的领域。各级干部要想在扶贫攻坚中脱颖而出,就要在脱贫指标上下功夫,从而形成脱贫锦标赛体制。

脱贫锦标赛是激励官员的重要手段。对不同身份的干部,保障和激励的机制不一致。一般以考核后的工资绩效奖励和晋升机会激励为主。我们以贵州省驻村第一书记的保障激励机制来举例分析。在保障机制上,第一书记在村工作期间,原人事、工资和福利待遇不变。派出单位还要做好以下保障工作:安排一定驻村工作经费,支持第一书记开展工作( 2万元) ;第一书记驻村工作期间,按每人每天不低于55元标准据实发放食宿补助费用,每月可报销2次从单位驻地到所驻村的往返公共交通费,因工作原因产生的其他公共交通费用,由派出单位根据有关规定核实报销;第一书记驻村工作期间,每年组织一次体检,并办理人身意外伤害保险。在激励机制上,第一书记任职工作期间工作表现作为评选先进、提拔使用、评聘职称、晋升职级的重要依据。任职期间考核优秀的第一书记,纳入后备干部管理,在同等条件下优先提拔使用;连续两年以上(含两年)被评为省级优秀的第一书记,优先提拔使用;对连任的第一书记,派出单位要鼓励和支持,表现突出的,优先提拔使用;驻村工作期间表现特别优秀的,要破格提拔使用。

()动员机制的边界约束:监控与惩罚

伴随着精准扶贫的深入推进,大量的扶贫资源通过打包资金下来。扶贫工作的草根性,迫使基层政府通过驻村干部、驻村第一书记等形式,来控制扶贫过程。同时也将相当一部分扶贫资金的审批权、使用权,下放到乡镇和村庄,试图放活基层扶贫的自主性。乡村两级政权从来没有使用过这么好使的钱,将考验乡村干部的自觉性和能力,增加基层干部的越轨风险。当扶贫工作作为政治性中心任务时,资源下来了,人员下沉了,那么对应的监控力量和制度也就随之而来了。

一是通过大量的文牍工作,控制扶贫的过程。扶贫中心任务是紧张有序的。在科层制度内最传统也最有效的方法就是文牍主义,上级通过检查大量的文牍材料,下级展示足够完整的扶贫过程,进而把控整个扶贫行动。文牍工作本身是一件较为专业和繁琐的事情,通过大量的报表和痕迹管理,来实现对扶贫干部的监管。二是加强纪委权力,实现巡视常态化。纪委的权力在精准扶贫过程中被加强了,纪委成为重要的统筹协调部门,可以抽调其他各部门的人员构成巡视组,实现了监控力量的扩张与下沉。三是项目监管制。但面对成倍增长的扶贫资金,一些地方出现了“用不了”“用不好”“管不住”等问题。海南、湖北和贵州省级部门都专门发文建立扶贫资金监管长效机制,从规范扶贫资金分配使用、加强扶贫资金项目管理、创新扶贫资金使用方式等方面做了具体规定。四是交叉片访制。交叉片访,发现问题不追究片区负责人的责任,只要求整改问题;整改不到位,要追究整改人的责任;有问题但是片访没发现,那么追究片访检查人的责任。

这些监控与制度的下沉,一方面展示出各地为了完成中心任务,进行了大量的灵活性创新。三地在项目审批权、资金使用权、政府招标权等都基本放开给了县级政府或乡镇。一方面也展示出整体性动员的边界约束,是行政体制对地方灵活性的纠偏,从而在中心任务的完成和官僚体制的有效治理形成一个良性互动与平衡。监控与惩罚的范围就是动员机制的约束边界。

三、精准扶贫的政治溢出效应

在区域经济学概念中,增长极的极化效应和扩散效应的综合影响称为“溢出效应”,常指事物的外部性。精准扶贫是人类历史上少有的大规模的社会政治运动,而且是以消灭贫困为核心的平等性运动,也体现了社会主义的本质。精准扶贫作为政治挂帅的整体性运动,从贫困的性质与发生机理、民族地区的运行机制等方面来看,已经远远超出经济扶贫的意涵,外部性已经扩散到政治领域,我们称之为精准扶贫的政治溢出效应。政治溢出效应主要有群众路线的真正落实、一批“三农干部”的培养和民族地区国家认同的增强等。

()群众路线的贯彻落实

群众路线的具体内容可以总结为“一切为了群众,一切依靠群众”和“从群众中来,到群众中去”。前者体现为目的和手段,后者体现为认识与实践。精准扶贫工作的开展,离不开群众路线,民族地区贫困治理更是贯彻群众路线的过程。扶贫资源的输入激活了村寨自治,扶贫运动的价值指向是人民群众,扶贫治理体现为发展性治理。

一是贫困户的确定与退出,通过召集群众商议来确认,是依靠群众的表现。在调研中,令人意外是相对其他中西部地区围绕贫困户指标而出现的大量上访的现象,这三地因为贫困户指标和脱贫而引发的矛盾或纠纷相对较少。原因在于三个民族地区采取了同一种办法:依靠群众。贫困户的确定与指标的分配是精准扶贫的大难题。恩施州和黔西南州贫困户指标的确认与退出,是以村寨为单位的评议,这既避免了贫困户围绕贫困指标的无序竞争,又避免了脱贫时贫困户与包户干部之间的利益博弈与矛盾。如前所述,剔除逻辑体现为行政对社会的抽象与规约,认证逻辑是社会组织的自发治理,是人民群众的自我管理、自我教育。

二是扶贫政策的下沉与教育群众。扶智与扶志是精准扶贫的难题,教育群众是破解这对难题的关键。通过群众评议和政策宣讲,实际上通过精准扶贫对村民进行了一次政治教育。这些教育手段蕴含于扶贫运动的始终。如确认阶段,村寨社区奖勤罚懒的社会伦理,使贫困边缘户剔除出国家扶贫资源的分配序列;在实施阶段,第一书记、尖刀班、驻村干部等工作人员与贫困户的常态化对话,是灵活化、多层次的政策性宣讲,既是“为人民服务”政治姿态的展示,也是群众路线的具体实施。如恩施州一个贫困户因为历史原因成为缠访户,当地政府只能对其监控与安抚。精准扶贫之后,伴随着包保干部的数次谈心,驻村干部的耐心做工作,该上访户进一步理解了政策,反而在脱贫后给乡镇送了锦旗。

()发现和培养一批少数民族“三农”干部

十九大指出,要培养“一支懂农业爱农村亲农民的‘三农’干部队伍”。精准扶贫在民族地区的实践回答了如何培养这支队伍的命题。首先是从感情上教育干部。特别是县直力量与乡镇力量的进村,真正使一批干部下沉到了村庄,接触人民群众。这批干部驻村后对农业有了直观的认识,对农村和农民有了感情。驻村工作队“岗位在村、工作在村、吃住在村”,规定了干群关系的培育场域。扶贫的过程就是从感情上教育干部的过程。一位驻村干部动情地说,“干部以前到老百姓家里找不到饭吃,现在在村里吃饭能轮着吃一百顿,老百姓拿你当亲人,党员就永远有饭吃”。一位乡长把驻村称之为“一次上山下乡的补课”。其次是从组织上培养了干部。精准扶贫的尖刀班、指挥部的组建,是“硬抽人和抽硬人”。所谓硬抽人,是指部门和干部必须服从组织抽调和安排,实现工作全脱钩的硬抽人;所谓抽硬人是指扶贫攻坚是最大的政治任务,必须把骨干干部抽出来上战场,要从培养后备干部的角度,把工作能力最强的人抽调到农村。扶贫动员的组织架构,是打破官僚制的过程,扶贫动员的动力塑造,是组织价值取向调整的结果。在中心工作中发现干部、锻炼干部,在选人、用人上倾向于扶贫第一线的人员,这是选任组织干部的优先原则。最后从制度上发现和培养了干部。通过群众路线,发现一批干部,给予基层人员更多的发展机会和晋升机会。如恩施州宣恩县的村党支部书记人选要上县委常委会,在精准扶贫过程取得有质量的荣誉的村党支部书记更是享受乡镇副科级的工资待遇。

()民族地区国家认同的增强

这三个地区精准扶贫的成功,是农户对接国家力量的成功。通过精准扶贫,民族地区对党和国家的认同提高了,国家的执政基础得到了进一步的巩固和提升。精准扶贫下沉的不仅仅国家资源,更重要的是国家能力、国家符号的整体性下沉。一方面,如此大规模的贫困治理运动前所未有,考验和锻造了国家对农村的把控能力、资源投放能力和基层政权的治理能力,是国家以前所未有的姿态在农村发展领域的在场。随着精准扶贫和乡村振兴战略的落实,我们看到政府的财权事权不得不大量下沉,乡镇在事实上成为了大量项目的发包单位和实施单位,基层治理力量也被进一步动员和扩张。乡村治理开始了新一轮的重塑期。基层治理系统已经在精准扶贫的压力下开始自我改造,并适应目前农村的治理环境。国家的基层在场和国家基层治理能力的加强,必将转化为民众对国家的认同。恩施州2018年的换届可以当作一个民族地区国家认同增强的缩影。2018年村两委换届有两个现象值得思索:一是所有的扶贫专干都通过村两委的选举,进入了村两委班子,实现了从镇政府聘用到村民直选村官的身份转变,无一落空。二是在选举过程中没有串联,民意与组织意图绝对契合,组织意图无一落空。两个“无一落空”表达了村民对党和政府的高度认同,党的执政基础进一步巩固。

四、结束语

从民族地区的贫困发生机理和类型来看,我们认识民族地区的贫困,不能仅仅从收入指标来理解,更要从财力支出和社会脱嵌角度去理解,财力支出型贫困户与社会脱嵌型边缘户是农户对接市场、对接社会的失败,精准扶贫的成功实施是农户对接国家力量的成功。精准扶贫的运行机制体现为以中心任务为核心的政治运行机制,其基本动力在于官僚体系与基层政权的整体动员。在组织架构上,指挥部体系与尖刀班体系是典型的突破常规的科层体制而进行的整体性架构,包保干部、第一书记和驻村工作队是联系政策顶层设计与基层落实的三层架构。在动力机制上,层层加码、层层落实构成压力性动力,保障机制和晋升激励构成冲动性动力。在边界约束上,科层体系监控与惩罚的范围就是动员机制的约束边界,从而使中心任务的完成和科层体的有效治理之间形成一个良性平衡。民族地区的扶贫攻坚具有较为明显的政治溢出效应,主要表现为群众路线在民族地区的真正落实,培养一批培养少数民族“三农干部”和民族地区国家认同的增强等。既然扶贫是一场整体性运动,那么政府部门就要正视精准扶贫的溢出效应,在打好精准扶贫收尾仗的同时,算好民族地区精准扶贫的政治账。

  

参考文献:

① 黄颂文:21世纪初西部民族地区农村反贫困法制保障研究》,博士学位论文,中央民族大学,2005年。

② 习近平:《摆脱贫困》,福州:福建人民出版社,1992年,第89页。

③ 肖时花、吴本健:《轨迹与趋向:民族地区70年扶贫历程研究》,《广西民族研究》2018年第5期。

④ 舒丽瑰:《贫困的新趋势:消费性贫困———以鄂东打工村庄的消费竞争状况为例》,《华中农业大学学报》(社会科学版)2017年第4期。

⑤ 阎云翔:《礼物的流动》,李放春、刘瑜译,上海:上海人民出版社,2000年,第44页。

⑥ 陈起风:《莫让人情消费成为农村脱贫奔小康的“拦路虎”》,《中国社会报》2018129日,第2版。

⑦ 贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》,《中国社会科学》2011年第5期。

⑧ 周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9

⑨ 张现洪:《项目治乡:乡镇治理中的项目制运作》,博士学位论文,华中师范大学,2016年。

  

  

  

编   辑:史  雅  楠