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城乡建设用地增减挂钩模式的比较分析

发布时间:2019-03-06   作者:   浏览次数:

学习与实践 2016 年第 12 期

城乡建设用地增减挂钩模式的比较分析

赵丽佳

摘要:城乡建设用地增减挂钩在实践中形成了多种模式,按照项目投融资及运作主体可分为政府主导模式、企业主导模式及农村集体自主模式,按照挂钩指标的形成及使用可分为指标周转模式、地票交易模式。任何模式都有其优劣性和适应性,关键是要实现资金、土地和农民心理的平衡。要提升城乡建设用地增减挂钩的运行效率,必须以高起点规划作为增减挂钩工作的依据,以完善的投融资机制作为增减挂钩实施的保障,以明晰的土地产权作为增减挂钩工作实施的基础,以保障土地复垦质量和农民的合法权益作为增减挂钩的基本原则。

关键词:增减挂钩 模式 比较

中图分类号:F031.1 文献标识码:A 文章编号:1004-0730201612-0054-08

 

一、引言

在我国人多地少的基本国情和城镇化快速发展的背景下,实施最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度是土地管理中的常态,土地利用也必然趋于从增量供给向存量挖潜转变,城乡建设用地增减挂钩政策正是这一趋势下顺势而为的选择。2008年出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号),城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地增减挂钩以国土资源部下达的挂钩周转指标为依据,按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理,挂钩周转指标从下达至归还的期限一般不超过三年。

2006 年,国土资源部批复在津、苏、鲁、鄂、川五省(市)开展首批“挂钩”试点,到2014年,全国已有27个省(市、区)被纳入增减挂钩试点范围,并在实践探索中形成了各具特色的运行模式。本文通过梳理分析,认为增减挂钩模式按照项目投融资及运作主体可分为政府主导模式、企业主导模式及农村集体自主模式;按照挂钩指标的形成及使用可分为指标周转模式及地票交易模式。本文拟对以上分类模式进行比较分析,并据此提出改进增减挂钩运行效率的对策建议。

二、 城乡建设用地增减挂钩项目投融资及运作主体模式比较

按照项目投融资及运作主体,乡建设用地增减挂钩可分为政府主导运作模式、企业主导运作模式及农村集体自主运作模式

(一)政府主导运作模式

在政府主导运作模式中,政府(包括县(市/区)级政府和乡镇政府)是增减挂钩项目的主要组织策划者和执行者,从项目前期的立项、选址、规划编制、方案报批、资金筹措,到统筹项目实施中的安置还建、拆旧复垦,以及项目后期节余挂钩指标的分配落地及指标归还。政府在负责对项目实施进行全面管理、监督和验收的同时,也承担着项目运行的各类风险,如偿债风险、还建安置纠纷等。

挂钩项目的具体实施一般要依托政府主管部门或政府出资组建的经济实体,一般为政府土地整理中心,或者是由政府组建的投资公司;资金供给主要依靠财政资金,辅以银行贷款等其他投融资方式;节余建设用地指标主要用于政府招商引资、基础设施以及城镇化建设;项目资金的回收和平衡,取决于土地行政主管部门对折抵指标的调控和折抵指标在土地交易市场上的有偿让渡

(二)企业主导运作模式

在企业主导运作模式中,政府对城乡建设用地增减挂钩项目立项后,通过项目公开招标,引入企业及社会资金,由中标企业全程主导项目运作。中标企业自行筹资,并负责项目的规划设计和实施。在项目具体实施过程中,企业亦依据市场机制来组织项目区农村居民点的拆旧、建新和复垦工作。指标归还后,项目节余周转指标一般留给企业自行经营开发,或者通过土地交易市场转让形成溢价收益,进而实现企业运营挂钩项目的资金平衡。企业主导的城乡建设用地增减挂钩项目以市场化为原则,可以利用契约机制、法律法规来规范项目运营秩序、确保工程质量,也可以通过企业化运作实现资金筹集与政府的脱钩,提高项目运作效率。政府主要起监督、引导、协调、服务和验收的职能

(三)农村集体自主运作模式

在农村集体自主运作模式中,从项目的申报到项目的规划设计,都体现出农村集体“自下而上”的自主性。首先,农村集体组织会根据本区域土地利用总体规划和乡镇建设规划等,拟定增减挂钩的项目操作方案,经村民大会一致同意后报上级政府部门审批。待项目方案审批通过后,农村集体组织再在主管部门的组织协调下,自主推进项目实施,包括统筹规划农村居民点土地的拆旧复垦、安置点建设以及农民的安置补偿等

在项目具体的运作过程中,农村集体一方面要负责自筹资金,另一方面要负责自行建设施工事宜。在资金方面主要依靠村集体自有资金、村民集资或村民入股资金、政府补贴资金等,村集体亦可利用土地产权向银行进行抵押贷款。在项目建设方面,较为有效的方式是村集体委托专业机构执行,包括项目建设规划、实施和验收。作为项目运作的主体,农村集体将取得节余建设用地周转指标的所有权,节余指标的转让收益,则按照事先确定下来的收益分配方案在村集体和村民间进行分配。总体上,增减挂钩置换的土地和项目实施所需资金基本在村集体内部实现循环。

在实践中,农村集体自主运作模式主要出现在一些经济实力较强的村集体,由于毗邻经济发达地区对土地整理的重要性有较为清醒的认识,会自发的在发展集体经济的进程中组织村民进行集体土地整理,较为典型的如北京市郑各庄、江苏张家巷村等。

(四)比较分析

政府主导运作模式的主要特点是:从项目发起立项、规划到建设执行、验收都是由政府来控制,资金投入以财政资金为主,监督管理以行政手段为主,节余指标的使用也主要由政府来调配。鉴于城乡建设用地增减挂钩项目的政策性较强,政府主导运作模式依然是当前增减挂钩的主要形式,其优势在于政府有足够的激励推进项目高效运行。政府不仅可以依托政府信用取得融资方面的便利,而且能够充分发挥政府的权威,确保工程的高效完成,并能确保在区域整体规划统一的前提下,根据规划布置产业格局,促进土地高效合理利用。但政府主导模式的弊端也显而易见,政府负责全程实施监管,容易权责不分、滋生权力寻租和腐败,同时,政府财政的压力也比较大。此外,项目政绩激励会驱使地方官员违背农民意愿强拆强建,造成社会负面影响。

企业主导运作模式的主要特点是:企业能够多渠道筹集资金,项目的运作也通过市场机制发挥作用,政府主要负责引导、协调、服务,节余周转指标能够实现商品化。企业主导运作模式的优势在于市场化企业的运作和管理更加规范透明、高效,可以充分利用市场机制来提升资金筹措、项目实施、指标转让的效率;政府不再是项目实施主体,也不用承担巨额的资金压力。其劣势在于企业以自身利润最大化为最终目标,可能不太注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化,也不会过多的考虑农村、农民的未来发展,同时也可能在指标转让过程中促成价格畸高的局面。

集体自主运作模式的主要特点是:整个项目运作主要依靠农村集体组织进行,农民参与性、自主性较强,资金筹集方式可以实现多元化,且资金可以实现集体内部循环和平衡。政府主要是承担项目审批、协调、规范等行政职能。该模式的最大优势在于可以充分发挥村集体的自主性,且宅基地整理的收益归属宅基地所有者和使用者,有利于农民财产权益的保护,但对村集体资源资金条件以及管理水平都有比较高的要求,村集体承担的风险和责任较重,一般只适用于经济发达且农村集体与农民经济实力较强的地区。

三、城乡建设用地增减挂钩指标形成及使用模式比较

按指标形成及使用方式,增减挂钩模式可分为指标周转模式和地票交易模式。在城乡建设用地增减挂钩政策推进的实践过程中,绝大多数地区采取的都是指标周转模式。地票交易模式主要是成渝地区的一种创新探索,2008年底诞生于重庆,成为率先探索完善农村土地管理制度的改革工具。下文所讨论的地票交易模式即以重庆试点为例进行阐述。

(一)指标周转模式

指标周转模式,简单的来说就是,在城乡建设用地增减挂钩项目运行中,通过建设用地周转指标的使用和归还,实现拆旧区和建新区的土地置换,并能形成节余指标用于城镇化建设和地方产业发展。指标周转模式的运作流程主要有三个阶段:首先是周转指标的申请与形成。各区县国土部门在本区域土地利用总体规划的基础上,根据本地区的农村建设用地复垦潜力和城市建设用地需求,编制挂钩专项规划和实施计划,并向上级国土资源部门申请挂钩周转指标,上级国土资源部门审核通过后下达挂钩周转指标。第二是周转指标的使用与落地。县(市/区)国土部门获得挂钩周转指标后,筹资推进项目拆旧、建新、安置等系列工作,周转指标优先用于农民安置区建设,节余的建设用地指标则由政府调配用于建新区产业发展和城市建设。第三是周转指标的归还。县(市/区)国土部门组织对拆旧区农村建设用地进行复垦,归还先期使用的周转指标

(二)地票交易模式

农村闲置的集体建设用地复垦为耕地后形成建设用地指标,将该建设用地指标量化为一种具有一定象征意义的票据,就形成了所谓的“地票”。将地票在公开交易市场进行竞争性交易,并最终通过地票的使用,实现城乡建设用地空间置换。地票的形成和交易使用体现了实体经济与虚拟经济相融合的制度效率,是土地资源资产化与金融资本相结合的一种制度安排。

从重庆地票交易的试点来看,地票交易模式的运作流程分为三个阶段:首先是地票的产生。由符合条件的农村土地权利人(包括村集体和所涉村民),在取得区县国土部门同意的情况下,将其闲置的农村建设用地进行复垦,复垦验收合格后,县国土部门对复垦地块下发“挂钩”指标凭证,即所谓的“地票”。第二是地票交易。农村土地权利人将地票统一委托给区县国土部门,定期投放到重庆市农村土地交易所,交易所将投入到本所零散的地票进行打包,并定期组织公开拍卖,竞价拍出地票,地票成交价款由国土部门在扣除复垦成本、融资成本和相关的管理成本后,全部返还给农村土地权利人作为置换补偿。第三是地票落地。自实施地票制度后,重庆市明确规定经营性开发建设用地必须通过购买地票指标进行落地。简言之,地票成为了进入重庆土地交易市场的“特别入场券”,只有先购得地票才能进入选地、竞地流程。第一步,土地经营主体通过重庆市农村土地交易所竞拍得地票;第二步竞得地票的土地经营主体,在全市规划区内的建设留用地中选择拟落地的地块;第三步,对于拟落地地块,政府按照征地流程对该地块进行征收,再按照市场招、拍、挂方式出让土地,竞得地票的土地经营主体还需在此轮竞购中取胜,地票指标才能最终得以落地,如果持有地票却未在此轮竞地中获胜,地票则由政府原价回收;最后,当地票落地后,地块竞得者可以用地票冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费

(三)比较分析

指标周转模式和地票交易模式虽然都是围绕指标的形成、使用和归还展开,但具体运作形式和实施效果却存在较大差异。

在运作形式上,指标周转模式由“政府主导,自上而下”,挂钩指标由国土资源部审批并由省、市、县区逐级分解产生,项目区的规模和布局均由地方政府决定。挂钩指标的使用是“先用后补,封闭流动”,周转指标优先用于安置区的建设,剩余指标再用于建新区,区县国土部门成对拆旧区进行复垦以归还预先使用的周转指标。在农民安置和补偿方面,一般也是由政府“统一补偿,集中安置”。地票交易模式由市场主导,自下而上,地票的产生取决于农村土地权利人的土地需求与利用状况,基层国土部门在地票的产生环节,仅作为代理人对农村建设用地进行复垦,并在地票的交易环节作为地票的交易代理人。地票的使用是“先补后用,跨区流动”,即获得地票指标之前必须先行完成复垦并通过验收。而地票落地的地块具有跨区使用的灵活性,购得地票的权利人可以在全市符合规划的区域选择落地,并不仅限于某个区县。农民的安置和补偿则采取“市场化补偿,自行安置”,由于复垦的农村建设用地是闲置土地,所以政府省去了安置环节,而地票交易价款扣除相关成本后的余额,则全部归还给农民作为其土地置换的补偿。

在实施效果上,指标周转模式由地方政府统筹安排周转指标的使用,而指标的流动仅限于项目区内。由于周转指标的调配和流动性相对固化,挂钩指标具有较高的利用效率。但经常伴随着较高的耕地保护风险,而且农民权益受损的情况也比较普遍。而地票交易模式由于其“先补后用”的机制设计,则在耕地保护和农民权益保障方面具有更好的效果。但受限于城市规划和土地利用规划,地票无处可落的现象频频发生,挂钩指标利用效率相对较低。

总体而言,地票制度是一种基于机制改进的制度安排,其创新之一,在于实现了“先垦后用”,有利于实现城乡建设用地的空间位移和置换效率;其创新之二,在于实现了“跨区流动”,有利于实现土地资源价值的优化;其创新之三,在于设计了回购退出制度,一方面能免除地票竞购的后顾之忧,另一方面便于政府将建设用地指标转化为占补平衡指标。这样不仅实现了建设用地与农用地的空间位移和占补平衡,还能够将建设用地配置到经济社会发展效益最大化的产业部门。此外,地票的权证属性还有利于金融和社会资本投入土地复垦和农村建设用地的整理

四、提升城乡建设用地增减挂钩运行效率的政策建议

通过上述不同类别的城乡建设用地增减挂钩模式的比较分析,我们认为任何模式都有其优劣性和适应性,关键是要实现资金、土地和农民心理的平衡,并根据项目区域的经济发展状况、区位特色、文化背景以及实际条件,因地制宜的选择不同的模式。总体看来,高起点的土地专项规划是增减挂钩工作的依据,完善的项目投融资机制是增减挂钩实施的保障,明晰的土地产权是增减挂钩工作实施的基础,土地复垦耕地的质量和农民合法权益的保障是增减挂钩的基本原则。要提升城乡建设用地增减挂钩运行效率,就必须在这几个方面着力推进。

第一、因地制宜,高起点规划和编制增减挂钩方案。城乡建设用地增减挂钩情况复杂,涉及面广,必须立足长远、因地制宜、高起点规划。首先要由政府统一领导,加强相关部门之间的协调。国土资源、城镇规划、发展改革、财政、农业、环保、民政、住建、水利等部门都要协同参与、统筹安排,把城市总体规划、土地利用总体规划、乡村发展规划等结合起来,科学合理的制定增减挂钩项目区的规划和布局。其次,在编制增减挂钩方案时,要充分考虑试点地区的经济社会和城镇化发展水平、产业发展状况和就业吸纳能力,以及农村社会保障能力,严格控制项目区的范围和规模。同时,不宜片面强调项目新增耕地指标,对于特殊村落、古镇等还要注重保护农村生态和人文环境。

第二、多渠道融资,满足挂钩项目资金需求。挂钩项目涉及资金投入巨大,必须寻求多方面的投融资渠道。首先,政府财政投入依然是挂钩项目资金的主渠道,但可以进一步整合土地整理、高产农田、新农村建设等专项资金,把农业综合开发资金、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等专项资金整合起来集中使用。二是利用金融杆杠,以土地出让预期收益为抵押,向金融机构融资。三是可组建投资公司等融资平台,建立“投资—建设—出让—偿还”投融资机制,实现成本与责任的有机统一、形成资金“借、用、还”的良性循环。四是建立稳定的投资回报机制,引导和规范社会资本投入。按照市场化运作原则,引导企业、个人、信贷机构等社会资金参与增减挂钩项目建设,以指标置换的建设用地出让收益对投资主体进行投资回报,形成投资与收益的良性循环。

第三、提升产权效率,加快农村土地确权登记。首先,加快农村土地确权、登记和颁证,为建立权责明确、归属清晰、流转顺畅的农村产权制度奠定基础。其次,要规范挂钩项目中的土地权属调整。对于复垦整理后新增的耕地,原所有权主体可以优先承包给本集体组织内的农民,调剂土地承包的比例和结构,也可以承包给种粮大户或公司使用,实行规模经营。对拆旧区土地产权关系调整, 要重新核发土地权证,厘清集体、个人土地产权关系。

第四、明确责任,确保复垦耕地质量。土地复垦是增减挂钩项目指标归还的关键与实质,确保复垦耕地质量是耕地保护最基本的要求。首先,国土资源部门要加强宅基地复垦监管,严格执行复垦工程建设标准和农业生产设施配套要求,重点把好补充耕地数量关。其次,农业部门要重点做好地力培肥指导、补充耕地质量验收等后续工作,重点把好补充耕地质量关。最后,在项目验收时,国土资源部门要会同农业部门开展补充耕地质量评定工作,把耕地质量评定意见作为项目验收的重要依据。

第五,完善安置补偿机制,切实维护农民合法权益。建立合理的收益分配机制是深入推进城乡建设用地增减挂钩的重中之重。首先,把农民受益作为主要价值取向,尊重农民意愿。在拆迁安置、挂钩收益分配等重点环节,都要经过村民委员会的充分讨论,要根据农民的具体情况多样化安置,补偿到位。二是要注重拆迁农民的发展问题。在项目推行前,应充分考虑区域产业发展定位、农民谋生方式、经济发展稳定性、土地经营方式等因素,做好农民转化为市民的准备,以及失地农民的就业与后期发展问题。将增减挂钩和规模经营捆绑推进,为继续务农居民的可持续发展奠定基础。

注释:

[1]《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发【2008138号)第二条。

[2] [4] [7]田孟:《城乡建设用地增减挂钩政策与实践模式的演进———基于成都市的考察》,《湖南农业大学学报(社会科学版)》,2014年第6期。

[3] 靳洪武、杨忠臣等:《基于挂钩政策的辽宁省农村居民点用地整理模式研究》,《国土资源》,2013年第4期。

[5][6][8]王君、朱玉碧、郑财贵:《对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨》,《农村经济》,2007年第8期。

[9]唐志欣、王慧、李艳艳:《城乡建设用地增减挂钩的政策背景、运行模式及其问题探讨》,《曲阜师范大学学报(自然科学版)》,2014年第1期。

[10][11] 顾汉龙、冯淑怡、曲福田:《重庆市两类城乡建设用地增减挂钩模式的比较》,《中国土地科学》,2014年第9期。

[12]陶晓龙:《地票:城乡建设土地供给机制创新》,《学习时报》,20150605日。http://www.cntheory.com/zydx/2015-06/ccps150605JLMS.html.

[13]鲍家伟、陈霄:《控制城乡建设用地增减挂钩的三个平衡》,《经济体制改革》,2012 年第2期。

[14]邱铃章:《天津市、成都市城乡建设用地增减挂钩模式的启示》,《发展研究》,201010期。

*基金项目:国家社会科学基金青年项目“新型城镇化背景下农村土地产权与管理制度改革研究”(15CJY046)阶段性成果。

作者简介:谢琼,武汉市社会科学院城市经济研究所副研究员,湖北武汉,430019;赵丽佳,湖北省社会科学院农村经济研究所副研究员,湖北武汉,430060

编辑者:赵玉亮