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少数民族发展资金使用绩效评价及优化

发布时间:2019-03-06   作者:   浏览次数:

少数民族发展资金使用绩效评价及优化

 

[提要]少数民族发展资金作为中央财政支持民族地区加快发展的一般性转移支付资金,扶贫性和区域性是资金的两大特点。文章在分析少数民族发展资金设立依据及现状基础上,采集民族八省区2011-2015年省级数据,利用数据包络分析法中的CCR-DEA与SE-DEA 模型对少数民族发展资金支付绩效进行评价。研究发现,财政资金使用效率很高,综合效率值为0.983,超效率值平均为1.377。支付结构以兴边富民和扶持少数民族贫困家庭为主。为进一步提高资金使用绩效,需要在使用原则、投入总量、支付结构和分配管理等方面进行

优化调整。

[关键词]转移支付;少数民族发展资金;财政资金绩效;兴边富民

中图分类号: F830 文献标识码: A 文章编号: 1004—3926( 2019) 02—0132—09

基金项目:国家社会科学基金重大项目“民族地区深度贫困大调查与贫困陷阱跨越策略研究”(18ZDA122) 阶段性成果。

作者简介: 叶慧,中南民族大学公共管理学院副教授,博士,研究方向: 公共政策与贫困治理。湖北武汉 430074

 

 

引言

民族团结是我国各族人民的生命线,实现少数民族和民族地区更平衡更充分的发展,是实现民族团结的重要基础。我国政府历来高度重视支持民族地区加快发展,以财政转移支付为重要抓手,不断增强民族地区财政保障能力,促进民族地区经济社会发展,切实贯彻党和国家的民族政策。进入21世纪以来,中央财政对民族地区转移支付的特殊支持主要体现在,一是在2000年设立“民族地区转移支付”科目,财政资金投入从 2000年的 25.5 亿元增加到2017年的704亿元。二是在财政专项扶贫资金中设立“少数民族发展资金”科目,从1998年至2017年,中央财政累计拨付345亿元。三是其他转移支付对民族地区给予了照顾。例如,在均衡性转移支付计算中专门设置民族因素修正系数,单独测算人口较少民族地区教育支出,建立艰苦边远地区津贴制度等等。2017年党的十九大报告提出要实施“区域协调发展战略”,强调要继续加大对民族地区的财政转移支付力度,同时不断完善转移支付办法,提高转移支付资金使用绩效,提升民族地区基本公共服务水平,加快推进民族地区经济和社会发展。

少数民族发展资金是中央对民族地区一般性转移支付的重要组成部分,是我国公共财政设立的用于支持边境民族地区兴边富民、扶持人口较少民族发展、帮助少数民族贫困家庭经济条件改善的专项资金,在预算上属于“扶贫资金”科目,由财政部与国家民族事务委员会(简称国家民委)共同管理,2017年资金投入达到55.5亿,资金安排覆盖除京、津、沪以外的28个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团。国内外关于中央少数民族发展资金的研究比较缺乏,但是财政转移支付对民族地区经济社会发展影响的研究比较多。许多文献表明财政转移支付资金在促进民族地区的发展,均衡民族地区财力方面起到了一定的效果。赵楠和成艾华(2010)认为财政转移支付对缩小民族地区与全国及非民族地区基本公共服务支出差距具有明显效果;毛捷和汪德华等(2011)通过分析2003年中国省县两级数据,研究发现民族地区转移支付政策促进了地区公共支出水平的相对提高,优化了公共支出的结构;但是也有研究认为民族地区的转移支付虽然有一定的均等化效应,但是支出结构还不合理,财政资金的使用效率尚未实现最优; 雷振扬( 2008,2009)认为一般性转移支付在民族地区内部的资金分配存在明显的差异性,部分省区与全国财力差距越拉越大。段晓红(2012,2016) 认为民族地区不仅与其他地区存在财政差异,自身也存在一定的财政不均衡问题,需要完善转移支付的测算体系,弥补税制改革造成的民族地区财政下降问题;王朝才和王继洲(2004) 提出建立规范财政转移制度要从民族地区财政运行特点出发;肖育才和谢芬(2013)提出要将民族自治地方承担的特殊事权作为一般性转移支付的重要因素予以考虑。在国内财政转移支付资金使用绩效的研究中,现有文献大多采用数据包络分析方法( Data Envelop-ment Analysis,DEA) 进行测算。例如,伏润民和常斌等(2008)采用DEA二次相对效益模型探讨我国一般性转移支付绩效评价的适用性,并构建了省对县(市)一般性转移支付绩效评价体系;吴永求和赵静(2016)运用超效率SE-DEA方法研究了1995年以来中央转移支付资金使用效率。然而,关于DEA方法对民族地区财政资金使用效率的研究还比较缺乏,现有文献大多是对某个区域的研究,例如,陈冬红( 2010)对宁夏财政支出效率进行了DEA研究;余游( 2012)、缪小林和高跃光等(2016)对云南省财政资金配置效率进行了测算;张旭光和赵元凤(2014)对内蒙古农业保险财政补贴效率进行了DEA测算;乌兰( 2014)对内蒙古财政科技投入资金使用效率进行了研究;吴铮(2015)研究了青海省公共财政支出绩效;单菲菲和高秀林(2015)对新疆14个地市州的基本公共服务财政支出绩效进行了评价;杨丽琴和刘海兵( 2015)对西北四省地方政府财政支出效率进行了评价。由于这些文献分析的是不同区域的经验数据,故而测算得到的DEA效率评价结果也略有差异,但是他们的研究均得出财政资金在区域内部存在差异化配置效率,财政支出结构和资金使用方式需要结合区域自身发展规律来进行优化创新的共同结论。

本文通过对中央少数民族发展资金支付依据及现状分析,采用数据包络分析方法探究其支付绩效,并根据其特点,提出相应优化建议。与以往文献比较,本文的研究特点在于一是采用少数民族发展资金的中央财政资料进行分析,较之省级层面的资料更具有全局性和代表性意义;二是在投入指标选择中考虑到少数民族发展资金的结构数据,较之总量资金数据更为细致,由此提出的对策建议 更为 精 准;三是在研究方法上综合运用CCR-DEA模型与SE-DEA模型进行财政资金绩效评估,这比单纯使用CCR-DEA模型更能对现实中资金使用绩效表现最好的公共部门(有效评价单元)作进一步区别和分析。

一、少数民族发展资金设立依据与支付情况

(一)资金设立依据

改革开放之初,根据我国革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济基础薄弱、人民群众尚未解决温饱的实际情况,中央财政从 1980 年起在预算中设立“支援经济不发达地区发展资金”用于支持上述地区发展,这也是民族地区财政转移支付政策中设立最早、资金量较大的中央财政专项资金,在实践中基本上是无偿使用。随着改革开放政策逐步实施,民族地区市场经济迅速发展,人民生活水平快速提高,财政部于 1983 年的《支援经济不发达地区发展资金管理暂行办法》和1986 年的《支援经济不发达地区发展资金管理办法》,提出该资金的使用实行有偿使用与无偿使用相结合,以有偿使用为主的原则。1991年根据国务院颁发的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》(国发[1991]70 号),“支援经济不发达地区发展资金”改名为“新增发展资金”,这是少数民族发展资金的前身,主要用于解决民族自治地方以及其他少数民族聚居的贫困地区在经济建设、发展生产中的特殊困难和需要,促进这些地区的社会稳定和经济发展。1980至1997年,该专项资金对于帮助民族地区发展经济、改善人民生活发挥了较好作用。

1998 年,随着中央财政管理体制的改革,“新增发展资金”更名为“少数民族发展资金”,纳入国家扶贫资 金 科 目,由国家民委和财政部共同管理。2006 年财政部和国家民委联合颁布的《少数民族发展资金管理办法》指出: “少数民族发展资金是中央财政设立的用于支持贫困民族地区推进兴边富民行动、扶持人口较少民族发展、改善少数民族生产生活条件的专项资金,是中央财政扶贫资金的组成部分。”少数民族发展资金的使用范围: 一是改善生产生活基础条件,包括修建乡村人畜饮水、电、路、便桥、农村能源等设施,以及改造特困群众的茅草房、危房; 二是培训少数民族群众劳动技能、推广先进适用的生产技术; 三是发展具有一定资源优势和地方特色的种植业、养殖业、农产品加工业、手工业和民族特色旅游产业。之后,中央财政对少数民族发展资金的投入逐年增加,体现了党和国家对少数民族经济工作的重视和支持。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将马克思主义与中国发展实践相结合,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想,提出要“维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系”,这为新时代少数民族经济工作及相应的少数民族发展资金支付安排奠定了理论依据和政策方向。2015 年少数民族发展资金随中央财政专项扶贫资金列入“一般性转移支付”,重点投向贫困民族地区和贫困少数民族。2017 年 3 月印发的《中央财政专项扶贫资金管理办法》提出:“中央财政专项扶贫资金分配向西部地区( 包括比照适用西部大开发政策的贫困地区) 、贫困革命老区、贫困民族地区、贫困边疆地区和连片特困地区倾斜,使资金向脱贫攻坚主战场聚焦。”少数民族发展资金体现了中央对民族地区加快发展的特殊照顾和政策倾斜,是为民族地区和少数民族的脱贫攻坚和全面小康提供资金支持,是促进各民族互助和谐、共同繁荣发展的重要政策支撑。

(二)支付情况

1.支付方案

少数民族发展资金的预算目标是扶贫开发背景下缩小民族地区与东部发展差距,通过加快少数民族事业发展来实现区域协调发展。由于属于财政一般性转移支付资金,少数民族发展资金按照因素法分配,根据图1,分配因素包括客观因素和政策因素。客观因素包括人口数、区域个数、居民收入水平的若干指标,例如,民族地区贫困人口数、人口较少民族人口数、第六次人口普查乡村少数民族人口数、边境县个数、人口较少民族聚居村个数、少数民族特色村寨个数、边境县农牧民人均纯收入、人口较少民族聚居村农牧民人均纯收入、民族区域自治地方农村居民人均纯收入等等,客观因素的权重占 90% 以上。政策因素以当年中共中央和国务院出台的支持地方发展政策性文件作为主要参考因素,政策因素的权重占 10% 以下。分配因素的设立充分考虑了中央少数民族发展资金的预算目标,在实践中资金主要投入在兴边富民、扶持人口较少民族发展、少数民族特色村寨建设和少数民族贫困家庭扶持等方面的项目上,从而确保 2020 年少数民族特困地区和特困群体脱贫攻坚与全国同步实现小康,该资金具有很强的政策导向性和专项性。

少数民族发展资金实行的是纵向逐级传递转移支付模式,其支付路径如图1。少数民族发展资金在管理主体上主要由民委部门和财政部门负,前者负责政策指导、资金分配、项目监督检查,后者负责资金审核和管理;在转移归宿上,资金主要投向县(旗)级部门,各乡镇(苏木)政府为项目具体落实单位。为提高少数民族发展资金分配绩效,各省市区对中央少数民族发展资金也通过因素法分配到各县(旗)级部门,其中连片特困县和国家级贫困县 2017 年以后要将此专项资金与其他涉农资金整合来统筹使用。

1 少数民族发展资金支付内容及路径

2.支付规模及结构

少数民族发展资金支付规模逐年增加,但占财政扶贫支出比例持续下降。为了促进民族地区经济社会加快发展,中央政府长期以来给予较多的优惠和照顾性政策,民族地区获得的少数民族发展资金绝对规模呈现持续上升趋势,由 2008年的9. 5 亿元增加到 2016 年的46 亿元,年均增长了48% ; 从相对规模来看,以第六次人口普查数据的少数民族人口数为基础,中央下拨的人均少数民族发展资金从 2008 年的8. 5元增加到2016年的41元; 少数民族发展资金占全国财政扶贫支出的比例从2008 年的 2. 97% 下降到2016 年的2. 01% 。从增长速度来看,2008-2013年少数民族发展资金年均增长速度高于全国财政扶贫支出,2014-2016年前者就低于后者。整体来看,少数民族发展资金年均增长速度为 22. 5%,财政扶贫支出为29. 4%,前者增长速度慢于后者,由此导致少数民族发展资金占全国财政扶贫支出比例下降。

表 1 中央少数民族发展资金和财政专项扶贫资金投入规模及速度

年份

资金规模( 亿元)

年均增长率( % )

中央少数民族发展资金

全国财政扶贫支出

中央少数民族发展资金

全国财政扶贫支出

2008

9 5

320 4

2009

12 4

374 8

30 5

17 0

2010

15 4

423 5

24 2

13 0

2011

20 1

545 3

30 5

28 8

2012

28 4

690 8

41 3

26 7

2013

36 9

841 0

29 9

21 7

2014

38 2

949 0

3 5

12 8

2015

40 0

1227 2

4 7

29 3

2016

46 0

2285 8

15 0

86 1

: 少数民族发展资金数据来源于国家民委经济发展司。下文数据来源如有雷同,不再赘述。财政专项扶贫资金参见国家统计局农村社会经济调查司: 《中国农村统计年鉴 2017》,中国统计出版社 2017 年版。

少数民族发展资金支付结构不断优化,以兴边富民项目和少数民族贫困家庭扶持项目为主。兴边富民项目资金从 2008 年的 3. 6 亿元增加到2016 年的13.8 亿元,兴边富民资金占资金总额比例从 2008 年的 38% 调减到 2016 年的30% ,但仍然是资金投入的最主要项目。少数民族贫困家庭扶持项目资金从 2009年开始投入,2016 年投入达到 11. 46 亿元,资金比例达到 25% 。2016 年兴边富民项目和少数民族贫困家庭扶持项目资金合计占中央少数民族发展资金总额的 55% 。另外,少数民族特色村寨建设项目从 2009 年开始投入以来,2016 年投入达到10. 5 亿元,资金比例达到22. 8% 。人口较少民族扶持资金从 2008 年的2. 82 亿元增加到 2016 年的 6.3亿元,资金比例从2008 年的 30% 下降到 2016 年的 13.7% 。

少数民族发展资金地区分配差距较大,重点区域整体突出边疆贫困地区。少数民族发展资金在全国 28 个省市区分配( 除港澳台、北京、天津和上海以外) ,从资金的地区分配来看,根据 2016 年数据,分配比例超过 5% 的地区有 6 个,依次为,新疆(15.6%)>云南(14.1%)>内蒙古(9%)>西藏(8.6%)>广西(7. 6% )>黑龙江(6.3% )。这6个地区少数民族发展资金 2016年合计投入 28亿元,占资金总额的 61% 。从重点区域资金分配特点来看,一是整体突出兴边富民项目。除广西外,其余 5 个重点区域均在兴边富民项目上有较大的资金分配比例。尤其是新疆、内蒙古、西藏、黑龙江的兴边富民资金占资金总额的比例均接近40% 。二是扶贫开发成为资金分配的重要依据。除黑龙江外,其余 5个重点区域的少数民族贫困家庭扶持项目资金比例均接近 20% ,尤其是广西,其特困资金比例更是达到 43. 5% 。三是资金分配结构呈多维化。这 6个重点区域在兴边富民、少数民族贫困家庭扶持、人口较少民族扶持、少数民族特色村寨建设项目上均有资金投入,而全国 28个省市区中除这 6个区域外,也只有甘肃和辽宁具有全覆盖、多维化的资金分配特点。

二、少数民族发展资金支付绩效评价

(一)DEA理论模型及数据来源

1.DEA 理论模型

数据包络分析法 DEA 是把每一个被研究对象作为一个评价单元( DMU) ,再由众多 DMU 构成研究群体,以 DMU 的各个投入和产出指标的权重为变量进行评价运算,借助数学规划和统计数据确定一个相对有效的生产前沿面,将各个 DMU映射到 DEA 生产前沿面上,并根据各 DMU 与有效生产前沿面的“距离”远近状况,确定各 DMU 是否为 DEA 有效。同时,还可用投影方法指出其相对有效的原因及应改进方向和程度。CCR模型是基于不变规模收益的效率评价模型,测算的是综合效率。BCC 模型是对 CCR模型改进后的一种基于可变规模收益的效率评价模型,测算的是纯技术效率。在本文中,假设有 n 个地区分配有中央少数民族发展资金,即有 n 个评价单元(DMU) ,每个 DMU 都有 m 种投入和s 种产出,并且投入产出指标非负。xij表示DMUj第 i 种输入的投入量;yrj 表示 DMUj对第 r种输出的产出量。则第 j0 个DMU 的综合效率 CCR 评估模型和纯技术效率BCC评估模型如下[31]( P. 10 - 20):

CCR 模型中 θ 为评价单元 DMUj0的综合效率TE; s + ,s 为规划的松弛变量; λj 为相对 DMUj0重新构造的有效 DMU 组合中第 j 个评价单元的组合比例。在 CCR 模型中,(1) 当 θ = 1 且 s + = s = 0时,则该 DMU 为 DEA 有效,即在原投入 x0的基础上获得的产出 y0已达到最优; ( 2) 当 θ = 1 且 s + ≠0 或 s ≠0 时,则称该 DMU 为DEA 弱有效; ( 3)当 θ < 1 时,则称该 DMU 为非 DEA 有效。BCC 模型式中 φ 为决策单位 DMUj0 的纯技术效率 PTE。根据 TE = PTE × SE,可得规模效率值 SE。

由于 CCR 评估模型会同时出现多个有效的评价单元(TE = 1) ,从而不能按效率值高低对有效评价单元进行排序,为此就出现了超效率DEA模型(SE-DEA) ,其理论模型如下。[31]( P.149-150)其中,SE-DEA与CCR-DEA模型的区别在于将需测度效率的特定评价单元排除在外,这体现在约束条件中的j≠k。SE- DEA只对有效评价单元的效率进行进一步改进,其超效率值会大于 1。然而,对无效单位而言,由于其生产前沿面不变,因此其最终效率值与 CCR-DEA模型的结果一致。

2.指标体系及数据来源

影响地区脱贫攻坚和经济增长的因素应该包括劳动力要素、资本要素和中央少数民族发展资金投入要素。其中,劳动力要素用民族自治地方分地区年末单位就业人员数表示,资本要素用全社会固定资产投资总额来估算。少数民族发展资金分配主要考虑兴边富民、扶持人口较少民族发展、扶持少数民族贫困家庭、建设少数民族特色村寨等任务,因此本文将这四类项目资金作为中央民族资金投入指标。同时,根据民族资金设立目标,选择相应的产出指标,这包括陆地边境县人均生产总值、陆地边境县农村居民人均纯收入、人口较少民族人数、少数民族特色村寨个数、民族自治地方人均生产总值、民族自治地方农村居民人均纯收入、贫困减少率(即上一年度贫困人口数减本年度贫困人口数的余额除以上一年度贫困人口数) 。考虑数据的可获得性,研究对象为民族八省区(包括内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆等 5 个民族自治区和青海、云南、贵州等 3 个财政体制上视同民族地区对待的省份),研究时期为2011-2015年。数据来源于国家民委经济发展司统计资料、历年的《中国民族统计年鉴》、《中国农村贫困监测报告》、《国家民委关于命名首批中国少数民族特色村寨的通知》(民委发[2014]190号) 、民族八省区的地方统计年鉴。运行STATA14. 0软件,对2011-2015年民族八省区少数民族发展资金支付的投入和产出相关指标进行描述性统计,结果见表2。

表 2 DEA 模型投入产出指标及描述性统计

指标

平均值

标准差

最小值

最大值

 

 

 

 

陆地边境县人均生产总值()

21311

26711

0

94418

陆地边境县农村居民人均纯收入()

4245

3636

0

11440

人口较少民族人数()

219136

154653

14243

438035

少数民族特色村寨个数()

26

25

3

62

民族自治地方人均地区生产总值()

33607

14985

11186

71101

民族自治地方农村居民人均纯收入()

6910

1718

3491

10776

贫困减少率

0176

0067

0

0380

 

 

 

 

 

少数民族发展资金(兴边富民) (万元)

13608

14838

0

60000

少数民族发展资金(人口较少民族扶持) (万元)

6304

5367

0

18000

少数民族发展资金(少数民族特色村寨建设)

 

(万元)

2347

1964

500

8170

 

少数民族发展资金(少数民族贫困家庭扶持)

 

(万元)

1938

3119

250

15855

 

民族自治地方年末单位就业人员(万人)

162

130

222

4054

民族自治地方全社会固定资产投资(亿元)

5595

4730

5163

16228

从产出项来看,2011-2015年陆地边境地区人均生产总值为 21311 元,低于民族自治地方人均地区生产总值的 33607 元; 陆地边境农村居民人均纯收入4245 元,与民族自治地方农村居民人均纯收入 6910 元也有一定的差距,边境地区面临着维护稳定和加快发展的双重压力,少数民族发展资金有加快边境地区发展和全面脱贫的任务。民族八省区的人口较少民族人数有 175. 3 万人(平均值为21. 9万人) ,占全国同期人口较少民族人口总数的 89% 。民族八省区有少数民族村寨208 个(平均为26个村) ,占全国首批少数民族特色村寨总数的 61% 。其中贵州省最多,有62个特色村寨。民族八省区贫困减少率每年约为17. 6% ,少数民族发展资金的投入加快了民族地区的整体脱贫和全面小康社会建设步伐。

从投入项来看,2011 - 2015 年民族八省区少数民族发展资金年均投入 193576 万元(平均值为24197 万人) ,占全国合计的70.8% 。资金投入以兴边富民和扶持人口较少民族发展为主。从促进地区脱贫攻坚和经济增长的劳动力要素和资本要素投入来看,民族八省区年末单位就业人员数为1296 万人(平均值为 162 万人) ,占全国民族自治地方同期单位就业人数的 86.7% 。民族八省区全社会固定资产投资总额 44760 亿元(平均值为5595 亿元) ,占全国民族自治地方的 86. 5% 。根据《中国民族统计年鉴》资料,民族八省区生产总值为 50597 亿元,占民族自治地方的 86. 6% ,劳动力要素和资本要素投入与地区经济增长的比例接近,说明促进地区经济增长的投入产出结构是相匹配的。

为了符合DEA分析法中相关性和同向性原则,即投入要素和产出要素之间具有正相关关系,因此需要对以上六个投入指标和七个产出指标进行相关分析。根据表3结果,投入指标和产出指标要么呈正相关,要么相关性不显著,基本符合相关性和同向性原则,因此这里将所有投入产出指标代入DEA模型中进行分析。

表 3 投入与产出指标的 Pearson 相关系数分析

投入

产出

X1

X2

X3

X4

X5

X6

 

Y1

0 417**

0 103

0 003

0 094

0 470**

0 724**

Y2

0 775**

0 303

0 219

0 015

0 551**

0 657**

Y3

0 242

0 342*

0 176

0 041

0 504**

0 319*

Y4

0 283

0 026

0 127

0 242

0 408**

0 260

Y5

0 178

0 048

0 026

0 073

0 096

0 460**

Y6

0 316*

0 014

0 589**

0 342*

0 076

0 454**

Y7

0 001

0 028

0 011

0 039

0 161

0 335*

: **在 0 01 水平下显著; * 0 05 水平下显著。

(二) 效率评价

本文运行 GAMS 软件对2011-2015年民族八省区少数民族发展资金投入产出效率进行数据包络分析,计算出综合效率、纯技术效率、规模效率和超效率。为节省篇幅,通过计算地区均值来获得分年度的少数民族发展资金支付效率测度结果,通过计算年度均值来获得分地区的少数民族发展资金支付效率测度结果,具体见表 4 和表 5。

表 4 分年度少数民族发展资金支付效率测度结果(地区均值)

年份

 

CC DEA 模型

E DEA 模型

 

综合效率

纯技术效率

规模效率

超效率

2011

1

1

1

1 787

2012

0 993

0 998

0 991

1 623

2013

1

1

1

1 084

2014

0 998

1

0 998

1 080

2015

0 925

1

0 925

1 311

均值

0 983

0 9996

0 983

1 377

从表 4 的测度结果可以看出,民族八省区少数民族发展资金支付的综合效率均值是 0.983,纯技术效率的均值接近 1,规模效率的均值是0.983,超效率值平均为 1.377,这表明少数民族发展资金支付的综合效率非常高。从各年度比较来看,除 2011 和 2013 年外,其余年份综合效率均未实现最优,尤其是2015 年。2015 年的综合效率最低的原因是中央财政加大了对扶贫开发项目的投入力度,用于少数民族贫困家庭扶持项目的少数民族发展资金从 2014 年的 1.57 亿元增加到 2015年的 7.77 亿元,波动比较大,导致相对效率降低,

但超效率值还是大于 1 的。从实践来看,党的十八大以来,民族地区脱贫攻坚取得显著成效。民族八省区农村贫困人口从 2012 年的 3121 万人下降到2016 年的 1411 万人,5 年减贫 1710 万人; 贫困发生率从21.1% 下降到9.34% 。但是由于历史和自然地理等原因,少数民族和民族地区脱贫任务依然艰巨。2016 年,民族八省区贫困发生率9. 34% ,高于全国 4.84 个百分点。 因此,加大少数民族贫困家庭扶持项目的投入而导致的财政资金使用综合效率降低,符合实践所需。

表 5 分地区少数民族发展资金支付效率测度结果(年度均值)

年份

 

CC DEA 模型

SE DEA 模型

 

综合效率

纯技术效率

规模效率

超效率

内蒙古

1

1

1

1 667

广西

0 998

1

0 998

1 237

贵州

0 989

0 996

0 985

1 423

云南

0 958

1

0 958

1 159

西藏

1

1

1

1 519

青海

1

1

1

1 357

宁夏

1

1

1

1 531

新疆

0 921

1

0 921

1 125

根据表 5 分地区少数民族发展资金支付效率测度结果,虽然民族八省区的综合效率值并未实现最优,但由于超效率值大于 1,说明各地区的资金配置效率还是很高的。其中,内蒙古、西藏、青海和宁夏的综合效率等于 1,说明中央少数民族发展资金配置效率达到了相对最优,处于 DEA 有效的状态。而且这四个地区的纯技术效率、规模效率均为 1,说明这些地区的少数民族发展资金使用不仅投入与产出结构比例协调,而且投入要素的规模效率较高,处于规模报酬不变阶段。广西、贵州、云南、新疆的综合效率小于 1,说明 DEA 处于相对无效状态。但是超效率值大于 1,说明这些地区在 2011-2015年的平均综合效率是有效的。从效率改进来看,由于 2011-2015 年民族八省区中央少数民族发展资金投入的各项松弛变量均等于 0,说明各地区在各年份的各种民族资金投入均无需削减,在产出方面已实现最佳。

三、少数民族发展资金绩效优化建议

本文在分析少数民族发展资金支付依据及现状基础上,采集民族八省区 2011-2015年省级数据,利用数据包络分析法中的 CCR-DEA与SE-DEA 模型对少数民族发展资金支付绩效进行评价。研究发现,财政资金使用效率很高,综合效率值为 0.983,超效率值平均为 1.377。支付结构以兴边富民和少数民族贫困家庭扶持为主。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,为进一步提高专项资金使用效率,提出如下优化建议。

一是进一步明确中央少数民族发展资金使用的原则。少数民族发展资金是中央财政设立的用于支持贫困民族地区和少数民族贫困家庭的一般性转移支付资金,是中央财政扶贫资金的组成部分。区域性和扶贫性是该专项资金的使用特点,在实践中重点向欠发达的边境地区和少数民族村寨倾斜,向人口较少民族群众和少数民族贫困家庭倾斜,从而解决贫困少数民族发展中的特殊困难,助推民族地区决胜脱贫攻坚和如期实现全面小康,充分反映我国政府和全社会对少数民族和民族地区的特殊关怀,体现平等团结互助和谐的社会主义民族关系是该资金使用的目标,这是设立少数民族发展资金的原则。

二是进一步增加中央少数民族发展资金的投入总量。研究发现,少数民族发展资金使用绩效很高,综合效率值达到 0.983,超效率值也大于 1。然而,少数民族发展资金占全国财政扶贫支出资金的比例很低,2016 年仅占 2.01% ,而民族八省区贫困人口占同期全国农村贫困人口的 32.5% 。为加大贫困民族地区和少数民族群众脱贫,建议中央财政进一步加大对少数民族发展资金的投入力度。

三是进一步优化中央少数民族发展资金的支付结构。研究发现,少数民族发展资金使用的纯技术效率值等于 1,反映该专项资金的投入产出效果始终最优,投入资金完全无需削减。因此,少数民族发展资金使用应以兴边富民、人口较少民族扶持、少数民族村寨建设、少数民族贫困家庭扶持为项目建设方向,从而最大发挥该资金配置的整体效果。同时,资金投入的区域分布要优化,重点是增加边疆地区和贫困地区的投入,但是云南、青海和新疆的资金使用方式要进一步创新,支付效果要进一步优化。

四是进一步完善中央少数民族发展资金的分配办法。少数民族发展资金在分配方式上具有一般性转移支付资金的特点,建议按照因素法进行预算分配。目前,中央和地方都在积极研讨该资金因素法分配的方案,一些地方已陆续发布分配文件,例如浙江省根据少数民族人口因素、民族村数量因素、民族乡(镇) 经济发展状况因素、重点工作因 素、绩效及其他因素等五个方面进行分配。广西壮族自治区的分配因素包含政策性因素、客观因素、绩效因素三个指标,其中: 政策性因素主要考虑兴边富民行动、扶持人口较少民族发展、少数民族特色村寨建设、民族自治地方发展等指标,客观因素主要考虑贫困人口、少数民族聚居区、少数民族人口等客观条件,绩效因素主要考虑上一年度项目建设和资金使用进度等情况,对资金使用进度快、效果好的地区予以倾斜。笔者认为,中央少数民族发展资金按因素法分配时,要根据该资金的区域性和扶贫性双重特点,将扶贫开发重点区域和少数民族人口分布区域相结合,优化资金投向,发挥民族资金最大绩效。

五是进一步规范中央少数民族发展资金的管理方案。少数民族发展资金在使用方式上具有扶贫性和区域性特点,根据扶贫专项资金特点,少数民族发展资金需要和其他扶贫专项资金统筹整合使用,形成合力,发挥整体效益。因此,建议按照项目绩效管理流程进行资金申报、审批、拨付、考核和验收等,从而获得专项扶贫项目的最大效果。此外,根据资金投入倾向民族自治地方的区域性特点,建议县级部门在财政涉农资金整合时重点向少数民族聚居的贫困地区和少数民族贫困群众倾斜,不断增强民族地区财政保障能力,促进民族地区经济社会发展。

注释:

①少数民族发展资金分配方案及数据来源于国家民委经济发展司。

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编辑者:赵玉亮