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新时代民族地区区域协调发展研究

发布时间:2018-11-25   作者:   浏览次数:

新时代民族地区区域协调发展研究 

郑长德

一、民族地区在区域协调发展中的重要战略地位

民族地区经济发展历来是全国区域协调发展的重要组成部分。从民族八省区看,在三大地带中,是“一带一路”建设的重要依托和核心地区,具有十分重要的地位;在四大板块中,民族八省区均位于西部;在五大类型区中,民族八省区除了都是民族地区外,还是革命老区、边疆地区、贫困地区,实际上民族地区是“我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、边疆地区、贫困地区”在空间上的叠加;从城市群看,民族地区目前尚未有对全国区域经济格局起到支撑作用的城市群,但北部湾、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州- 西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群及以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈已列入国家“十三五”规划,各省区的“十三五”规划也都把这些城市群(圈)的发展作为重点;从边疆地区看,我国9个陆地边疆省区中有5个是民族地区。从自治地方看,河北省的民族自治地方( 孟村回族自治县、大厂回族自治县、青龙满族自治县、 丰宁满族自治县、围场满族蒙古族自治县、宽城满族自治县) 是京津冀地区重要的生态屏障,可靠的能源保障基地,最便捷的国际合作陆路通道和北方腹地;在东部地区有浙江省的景宁畲族自治县,广东省的连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县和乳源瑶族自治县,海南省的白沙黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、陵水黎族自治县、保亭黎族苗族自治县、琼中黎族苗族自治县;在中部地区有湖北的恩施土家族苗族自治州及长阳土家族自治县、五峰土家族自治县,湖南省的湘西土家族苗族自治州及城步、麻阳2个苗族自治县,新晃、芷江、通道3个侗族,和靖州苗族侗族自治县、江华瑶族自治县。这些自治地方大多也集革命老区、贫困地区、生态屏障区、文化特色区等于一体。由此可见,民族地区在全国区域协调发展的大格局中具有特殊重要的战略地位。从地缘政治关系看,在国际政治上,民族地区地处“亚欧大陆心脏地带”;在军事上,民族地区是中国最重要的国防安全的前沿阵地和军事战略纵深,是中国国家安全的军事战略屏障区;在国内政治上,民族地区革命老区多,对中国革命做出了重要贡献;同时,民族地区民族构成复杂,内部发展差距明显,是中国社会和谐发展的关键区域。在地缘经济上,民族地区是中国重要的战略资源储备与保障区,同时也是中国贫困地区集中分布的地区,是中国反贫困的重点地区和难点地区,也是丝绸之路经济带的核心地区和重要依托,是中国对外开放新格局的前沿地带。在地缘文化上,民族地区地处欧亚大陆之间,历史上多种文化在此交流与融合,是多元文化的交汇区;是中国文化多样性最典民族经济39型的区域,是中国原生态民族文化发源地和传承地。在地缘生态上,民族地区是中国最重要的生态平衡与保障区,是生物多样性的典型区域。

二、民族地区区域协调发展的短板

民族地区由于发展的初始条件不同于东部地区,改革开放以来虽有普惠政策,但相较于东部地区的特惠政策,政策作用力度和着力点存在差异,加上地理条件的制约,致使发展不平衡、不充分在民族地区表现特别显著,成为全国区域协调发展的短板所在。

( 一) 基本公共服务供给不足,供给质量不高

基本公共服务是最基本的民生需求。根据 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》,基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。范围包括基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务等领域。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是促进机会均等,重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会。改革开放以来,特别是西部大开发战略实施以来,民族地区基本公共服务供给取得了长足的进展,但与全国平均水平和发达地区比较,与各族人民对基本公共服务的需要比较,民族地区基本公共服务的供给总体不足,区域间、城乡间、不同职业间供给均等化程度还不高,供给质量的差距更大。

(二) 基础设施通达程度较低

基础设施对经济增长有重要影响。基础设施水平的高低往往决定了一个地区贸易成本的大小,各地区内以及地区间贸易成本的不同又决定了产业的空间分布,进而影响各地福利水平与社会总效率。推动基础设施均衡发展是区域协调发展战略的一个重要目标。民族八省区基础设施的差距目前主要表现在乡镇村层面与居民日常生活密切相关的公用设施和公共设施上,在交通基础设施方面主要表现为高速铁路建设和进村入户的道路建设方面。

(三)人民生活水平有待进一步提高

实施区域协调发展战略,要践行以人民为中心的发展思想,坚持共享发展,解决好收入差距问题,使发展成果更多更公平惠及全体人民。最近两年民族八省区人民生活水平与全国的人均消费、居民人均可支配收入除内蒙古高于全国平均水平外,其余地区均低于全国平均水平,城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入、人均存款余额等指标,民族八省区均低于全国平均水平,人均财政收入各地区均大大低于全国平均水平。而贫困发生率除内蒙古略低于全国水平外,其余地区都高出全国平均水平许多。因此,提高民族地区居民生活水平任重而道远。

( 四) 经济发展取得显著进展,但发展水平低

改革开放以来,特别是西部大开发战略第二个十年实施以来,民族地区经济增长速度持续高于全国平均水平,仅从经济发展的结果(人均地区生产总值)看,民族八省区中只有内蒙古超过了全国平均水平,其余地区差距还很大;从经济密度和城市化水平看,民族地区经济活动的集聚水平低;从结构看,民族地区工业化水平低;特别是民族地区高技术产业发展相当落后。民族地区创新发展水平低的一个重要因素就是高层次人才缺乏。

三、民族地区区域协调发展之路

如前所述,新时代区域协调发展战略的目标方向是要实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当。而民族地区在这三个方面与全国平均水平比较,存在较大的差距。民族地区的区域协调发展一方面是必须加快发展,实现跨越式发展。另一方面,根据民族地区的区位、禀赋结构和发展阶段,民族地区区域协调发展要按照集中均衡开发模式,引导人口和经济活动向重点开发区域及区域性中心城镇集聚,而基本公共服务产品的供给实现空间上的均等化。跨越式发展的一个重要标志就是要确保民族地区的发展速度持续高于全国平均水平,因此中央政府和发达地区的地方政府必须持续加大对民族地区跨越式发展的支持力度。

(一) 持续加大对民族地区的投资和发展援助力度,确保民族地区发展速度高于全国平均水平跨越式发展的一个重要标志就是要确保民族地区的发展速度持续高于全国平均水平。民族地区要与全国同步小康和基本实现现代化,发展速度必须高于全国水平。因此中央政府和发达地区的地方政府必须持续加大对民族地区跨越式发展的支持力度。国家投资的着力点在于持续改进民族地区的基础设施水平和基本公共服务的供给水平,尽快实现民族地区基本公共服务的人均水平和供给质量与全国持平甚至高于全国水平。加快基础网络(快速交通网络、航空网络、信息网络等)建设,使民族地区深度融入全国区域经济网络。在发展援助方面,应更多地着眼于授之以“渔”,着力增强民族地区的自我发展能力。在中央政府的政策支持上,赋予民族地区优先发展的机会,完善和制定支持民族地区发展的政策体系,实行比东部地区更有力的政策倾斜,或者政策倾斜的力度至少要和东部地区一致。在资金援助上,除了关注对东部地区有利的资源开发型项目(如直接的资源开发和利于资源运输的跨区域通道建设)外,应更多的帮助民族地区发展有市场潜力和带动能力的项目,同时对资源型产品输出较多的地区实行相应的、有利于当地发展的税收政策。在对口支援政策上,要强化援助方与受援方的合作互助关系,一对一落实援助责任,加大支持力度;在援助目标上要定位于提升民族地区的自我发展能力,着力于扩大民族地区的集聚力,着力于扩大民族地区产品的市场范围,同时通过多方面努力,激励东中部企业的进入。

(二)与经济支撑带、重要交通干线规划建设相结合,着力构建新的经济支撑带

(三) 建设民族地区的城市(镇) 群,着力提升民族地区首位城市的带动辐射能力

(四) 加快边疆地区发展,建设沿边经济带

边疆地区地处我国对外开放的前沿,是确保国土安全和生态安全的重要屏障,在全国改革发展稳定大局中具有重要战略地位。进入21世纪以来,兴边富民行动的开展和沿边省区建设沿边经济带的实践,边疆地区经济社会发展取得了显著成效。但由于边疆地区基础设施建设总体滞后,毗邻地区主要是经济欠发达国家的欠发达地区,目前的政策覆盖仅限于边境县,边疆地区对经济活动的集聚能力弱,经济活动的相对地位有所下降。因此,新时代加快边疆发展,可以在已有的政策覆盖区和各地沿边经济带建设实践的基础上,在国家层面规划建设沿边经济带。

(五) 坚持两轮驱动,把整体推进和把握精准相结合、脱贫攻坚和乡村振兴战略相结合,实现稳定精准脱贫和区域持续发展

民族地区是脱贫攻坚的难点所在。2017年中央经济工作会议指出:“打好精准脱贫攻坚战,要保证现行标准下的脱贫质量,既不降低标准,也不吊高胃口,瞄准特定贫困群众精准帮扶,向深度贫民族经济地区聚焦发力,激发贫困人口内生动力,加强考核监督”。根据民族地区的禀赋结构和发展阶段,把脱贫攻坚与县域经济发展有机结合,选择符合内部禀赋要求和外部市场需求的旅游业及相关产业、民族文化产业及相关产业、康养产业及相关产业和碳汇产业,是现阶段乡村振兴和县域经济发展的重要选择。精准扶贫的着力点由精准识别向精准帮扶稳定脱贫转变,由关注脱贫速度向保证脱贫质量转变,由开发式扶贫为主向开发式扶贫与保障式扶贫并重转变。

(六) 实施基本公共服务均等化战略

大力加强乡村基本公共服务的建设,提高供给数量和质量。到2020年,基本公共服务均等化总体实现。城乡区域间基本公共服务大体均衡,贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,广大群众享有基本公共服务的可及性显著提高实施区域协调发展战略,也要紧扣这个目标,去除城乡区域间资源配置不均衡、硬件软件不协调、服务水平差异较大等短板,缩小基本公共服务差距,使各地区群众享有均等化的基本公共服务。

编辑者:唐宝